Section 1. Les organes intergouvernementaux

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Il s’agit des organes dont les membres représentent les gouvernements ou Etats membres de l’organisation pour assurer avant tout la défense des intérêts nationaux. L’EAC en comporte quatre types à savoir le Sommet (des Chefs d’Etats ou des Gouvernements), le Conseil (des ministres), le Comité de coordination ainsi que les Comités sectoriels.

§1. Le Sommet des chefs d’Etats ou des Gouvernements

D’une manière générale, toute organisation internationale doit se doter d’un organe délibérant, soumis au régime des sessions ordinaires dont la périodicité est le plus souvent annuelle et au sein duquel sont confrontés les différents points de vue des gouvernements afin de parvenir à une parfaite coordination de leurs politiques (43). Il n’en va pas autrement pour l’EAC dont l’organe délibérant est le Sommet.

1. Les membres

Le Sommet est, comme d’ailleurs d’autres organes intergouvernementaux de l’EAC, un organe plénier (44). Il est constitué des chefs d’Etats ou de gouvernements des Etats membres de la Communauté. Toutefois, si un chef d’Etat ou de gouvernement n’est pas à mesure d’assister à une réunion du Sommet et qu’il n’est pas souhaitable de reporter ladite réunion, il désigne, après consultation des autres membres du Sommet, un ministre de son gouvernement pour le représenter à ladite réunion et aux fins de celle-ci, la personne désignée a les pouvoirs, les droits et attributions qui reviennent au membre du Sommet qu’il remplace (45).

Au sujet de la composition du Sommet, nous pouvons émettre une double considération. D’un côté, il y a la possibilité offerte au membre du Sommet indisponible de se faire représenter dans la réunion. Ceci serait lié au souci d’assurer une bonne administration de la Communauté d’autant plus que les membres sont en nombre peu élevé (46).

De l’autre côté, le Traité prévoit que le Sommet est constitué des chefs d’Etats ou des gouvernements des Etats membres et non des chefs d’Etats seulement. Certainement que les auteurs du Traité ont voulu éviter tout malentendu qui pourrait surgir au niveau de la représentation d’un Etat ayant à la fois les deux personnalités. Il est clair que dans pareil hypothèse, c’est la personnalité qui joue un rôle prépondérant tant sur la scène politique interne qu’internationale qui représentera son pays dans les différents réunions du Sommet.

2. Les fonctions du Sommet (47)

Dans l’optique de la réalisation des objectifs de la Communauté, le Sommet, organe suprême, reçoit de la part du Traité, des pouvoirs très importants en ce sens qu’il peut prendre des décisions dans tous les domaines. C’est l’article 11 qui en dresse une énumération qu’il convient de mettre en évidence par quelques considérations.

A. Le Sommet est un organe de définition et d’orientation

Le Sommet se présente tout d’abord comme un organe de définition et d’orientation et exerce un certain contrôle sur le fonctionnement des institutions. A cet égard, il donne des directives générales et l’élan nécessaire au développement et à la réalisation des objectifs de la Communauté et examine les rapports annuels soumis au Conseil. De plus, il procède à l’examen de l’état de la paix, la sécurité et la bonne gouvernance à l’intérieur de la Communauté et des progrès accomplis en vue de l’établissement d’une fédération politique des Etats membres. C’est également le Sommet qui décide de l’admission de nouveaux Etats membres et de l’octroi du statut d’observateur aux pays tiers.

B. Le pouvoir d’approbation

Le Sommet dispose ensuite d’un pouvoir d’approbation. Il est en effet compétent pour approuver le budget de la Communauté ainsi que les termes et les conditions de service du Secrétaire général et des Secrétaires généraux adjoints fixés par le Conseil (48).

C. Le pouvoir de délégation.

Le Traité confère en outre au Sommet un pouvoir de délégation ; en effet, le Sommet peut déléguer n’importe laquelle de ses fonctions à un membre du Sommet, au Conseil ou au Secrétaire Général.

Toutefois, cette règle de délégation de pouvoirs souffre d’une exception importante. En effet, le paragraphe 9 de l’article précité ajoute que les délégations des pouvoirs et des fonctions mentionnées aux paragraphes 5 et 6 du présent article n’incluent pas: les directives générales et l’élan, la nomination des juges à la Cour de justice d’Afrique de l’Est, l’admission de nouveaux membres et l’octroi du statut d’observateur aux pays tiers, ainsi que l’assentiment aux projets de lois. Nous pensons que cette limitation est fortement liée au caractère important de ces actes qui impliquent ou en tout cas, mettent en jeu toute la vie de la Communauté et qui, par conséquent exigent l’intervention réelle de l’organe suprême de la Communauté Est-africaine.

D. La fonction administrative

Le Sommet exerce une fonction administrative en procédant à la nomination notamment du Secrétaire Général, des Secrétaires Généraux Adjoints, les Vérificateurs financiers et les juges à la Cour. Soulignons à toutes fins utiles que le Sommet est également compétent pour fixer le siège de la Communauté et il l’a fixé à Arusha, à sa première session.

3. Organisation(39)

Dans le cadre de la mise en œuvre des fonctions et compétences que nous venons d’indiquer, le Sommet se réunit en principe une fois par an mais il peut être convoqué en session extraordinaire à la demande de l’un des Etats membres du Sommet.

Les réunions du Sommet se tiennent normalement au siège de la Communauté mais elles peuvent exceptionnellement se tenir dans un autre endroit à la demande d’un Etat membre intéressé.

Soucieux de préserver l’égalité entre les Etats membres de la Communauté, les rédacteurs du Traité ont prévu un système de présidence tournante entre les membres. Cette présidence est assurée chaque année par l’un des membres. Soulignons qu’au dixième Sommet tenu à Arusha en septembre 2009, le Burundi était désigné pour assurer la présidence, mais pour des raisons politiques, notamment les échéances électorales, le président de la République du Burundi S.E. Pierre NKURUNZIZA y a renoncé et a cédé le fauteuil à son homologue tanzanien Jakaya Mlisho KIKWETE pour enfin le récupérer en décembre 2010 après sa réélection.

En ce qui concerne la prise de décision, le Sommet a adopté le système de consensus dans certaines matières. Selon NGUYEN QUOC DIHN, le consensus peut être défini comme un système de décision sans vote où le silence général témoigne de l’absence de l’objection dirimante de la part des Etats membres de l’organisation. Le consensus ne se confond cependant pas avec l’unanimité qui confère le veto à chaque pays, ce qui peut d’une façon ou d’une autre, paralyser le bon fonctionnement de l’organisation ; ce qui serait préjudiciable au processus d’intégration, au contraire, il vient en limiter l’existence.

Pourtant, le consensus n’est pas sans inconvénients. Il traduit un compromis sur un désaccord. L’unanimité de façade qu’il semble préserver cache le plus souvent une coalition d’insatisfaits d’où il est souvent assorti de réserves (50).

Il est important de noter que le Traité a prévu en son article 67 un Secrétariat du Sommet. Celui-ci est assuré par le Secrétaire Général de la Communauté qui doit d’un côté préparer un communiqué final dont il assure (lui-même) la diffusion après approbation des chefs d’Etats, et de l’autre, établir les procès verbaux du Sommet.

En dernière analyse, nous pouvons faire remarquer qu’au niveau de la prise des décisions, les membres du Sommet tout comme ceux des autres organes intergouvernementaux doivent suivre les instructions de leurs gouvernements respectifs dont ils défendent les intérêts nationaux au premier plan ; ce qui a pour conséquence le ralentissement du processus d’intégration dont le fondement n’est autre que la divergence d’intérêts.

§2. Le Conseil des Ministres

A l’instar du Sommet, le Conseil se présente, dans l’aménagement institutionnel de l’EAC, comme l’institution représentative des Etats membres. En tant que tel, il constitue un organe intergouvernemental et exprime la légitimité étatique. Il est régi par les articles 13 à 16 du Traité.

1. Les membres

Le Conseil des Ministres est composé des ministres responsables de la coopération régionale de chaque Etat et d’autres ministres des Etats membres selon qu’ils le décident (51).

Il ressort des dispositions de cet article que, d’une part, le Conseil est plénier puisque tous les pays membres de la Communauté y sont représentés et, d’autre part le choix de la délégation relève du pouvoir discrétionnaire de chaque Etat en ce sens que l’article 13 précise « … et d’autres ministres des Etats membres selon qu’ils le décident. ».

L’économie de cette disposition permet de dégager certaines considérations qui peuvent s’analyser en plusieurs points de vue.

Tout d’abord en cas d’empêchement du ministre chargé de la coopération régionale d’un Etat membre pour quelque raison que ce soit, il sera remplacé par un autre ministre dans la réunion du Conseil ; cela est dicté par le caractère plénier de l’organe.

Ensuite, cette disposition offre la possibilité de diversification de la composition du Conseil qui peut se constituer suivant les attributions des ministres des Etats membres délégués pour y siéger en fonction des questions inscrites à l’ordre du jour.

Enfin, seules les personnes ayant la qualité de ministres des Etats membres peuvent siéger au Conseil. Si cette qualité déterminée par le doit constitutionnel national n’est pas de nature à poser de nombreux problèmes, son exigence exclut que les Etats membres puissent se faire représenter au Conseil par un fonctionnaire quelque soit son rang.

Cela étant, nous croyons plus commode qu’un ministre puisse se faire assister par un ou plusieurs fonctionnaires sans toutefois que ceux-ci soient habilités à délibérer (52).

2. Les fonctions du Conseil (53)

Les attributions du Conseil font, dans le Traité, l’objet d’une disposition d’ordre général portée par l’article 14.

Conformément au principe selon lequel les institutions ne disposent que des compétences attribuées (54), les pouvoirs attribués au Conseil ne s’exercent que pour assurer la réalisation des objectifs fixés par le Traité et dans les conditions prévues par celui-ci. L’article 14 ne constitue donc pas une source de pouvoir général dans la définition qu’il donne aux attributions énumérées, il essaie d’en retenir quelques aspects importants.

A. Le pouvoir de décision

En tant qu’organe politique de la Communauté, le Conseil dispose d’un pouvoir de décision lui permettant d’assurer la mise en œuvre du Traité. Ainsi, le Conseil a une mission générale de veiller constamment à la réalisation des programmes de la Communauté et s’assurer du bon fonctionnement et du développement communautaire. A cet effet, il prend des décisions de politique en vue du fonctionnement harmonieux, et, du même coup, donne des directives aux Etats membres et à tous les organes et institutions de la Communauté autres que le Sommet (organe suprême auquel il est subordonné et dont il peut obtenir délégation de pouvoir (55)) la Cour et l’Assemblée (qui sont des institutions permanentes de la Communauté devant être suffisamment indépendantes pour pouvoir bien défendre les intérêts communautaires au premier plan).

B. Le pouvoir normatif

Le Conseil exerce également une activité normative importante. Il élabore les règlements du personnel, les règles financières, et celles de la Communauté, ce qui témoigne de sa coopération avec l’Assemblée. Les pouvoirs du Conseil s’étendent en outre à l’examen des mesures que devraient prendre les Etats afin de réaliser les objectifs de la Communauté ; cela rend compte de l’existence d’un pouvoir de coordination des politiques économiques des Etats membres (56).

C. Le pouvoir budgétaire et administratif

Enfin, le Conseil exerce aussi bien un pouvoir budgétaire – suite à la possibilité d’examen du budget lui conférée par l’article 132 du Traité – qu’administratif consistant en la création parmi ses membres des comités et Conseils sectoriels dont les décisions seront considérées comme siennes dans le but d’assurer le bon fonctionnement de la Communauté.

En définitive, le Conseil se présente non seulement comme un cadre de la préparation, mais aussi comme un organe de surveillance et d’exécution des décisions et des directives du Sommet à l’égard duquel il n’a qu’un caractère consultatif d’autant plus que les opinions et les recommandations formulées à l’intension de l’organe suprême n’ont aucun caractère obligatoire (57).

3. L’organisation

Le fonctionnement du Conseil appelle quelques précisions concernant successivement la présidence et les sessions, le mode de prise de décision et enfin les organes auxiliaires.

A. La présidence et les sessions

Concernant la présidence et les sessions du Conseil, force est de constater d’un côté que, la présidence est rotative; c’est-à-dire qu’elle est assurée à tour de rôle par chaque Etat membre de la Communauté. En d’autres termes, la présidence du Conseil est tournante parmi ses membres qui sont les ministres responsables de la coopération régionale des Etats membres (58).

De l’autre côté, contrairement au Sommet qui se réunit une fois par an, le Conseil, lui, doit tenir deux sessions au cours d’une année et l’une de celle-ci doit précéder immédiatement une réunion du Sommet étant entendu que l’ordre du jour de ce dernier est préparé par le Conseil. Cependant, à l’instar du Sommet, le Conseil peut, si les circonstances l’exigent, tenir des réunions extraordinaires à la demande d’un Etat membre ou du président du Sommet.

B. Le mode de prise de décisions

Quant au mode de délibération ou de prise de décisions, le Conseil agit par voix de règlements, directives et décisions qui ont force obligatoire à l’égard des Etats membres et des organes et institutions de la Communauté autres que le Sommet, l’Assemblée et la Cour. Le paragraphe 4 de l’article 15 du Traité précise que les décisions du Conseil sont prises par à l’unanimité sous réserve d’un protocole sur la prise des décisions (59).

C. Les organes auxiliaires du Conseil

Dans le but d’assurer le bon fonctionnement de cette institution en particulier et de toute la Communauté en général, les rédacteurs du Traité ont prévu que le Conseil devra être assisté par plusieurs organismes ou services. C’est ainsi par exemple que le paragraphe 3 de l’article 14 prévoit la création par le Conseil et parmi ses membres des comités et Conseils sectoriels chargés d’examiner les questions soulevées par le Traité ou qui peuvent leur être soumises et dont les décisions seront considérées comme celles du Conseil.

§3. Le Comité de coordination

1. Les membres

Le Comité de coordination est, à l’instar des deux organes qui viennent d’être étudiés, un organe intergouvernemental (et est plénier). En effet, il est composé des secrétaires permanents responsables de la coopération régionale dans chaque Etat membre et d’autres secrétaires permanents dépendant de la décision de chaque Etat membre (60). De nouveau, c’est un organe plénier car, en effet, tous les Etats membres de la Communauté y sont représentés.

2. Les fonctions du Comité de coordination

Le comité de coordination, aussi, appelé « comité permanent » (en raison de sa constitution), exerce des fonctions qui peuvent s’analyser sous plusieurs points de vue.

A. La confection des rapports

Le Comité de coordination fournit de manière périodique, au Conseil des Ministres, des rapports qu’il confectionne soit de sa propre initiative, soit à la demande du Conseil sur la mise en œuvre du Traité (61).

B. La formulation des recommandations

Dans le but de la réalisation des objectifs de la Communauté, le Comité de coordination exerce aussi la fonction de la formulation des recommandations (62) qu’il transmet au Conseil sur demande de ce dernier ou de sa propre initiative. Il peut notamment recommander au Conseil la création des Comités sectoriels jugés nécessaires pour la mise en œuvre du Traité (63).

C. La mise en application des décisions du Conseil

Cet organe permanent de la Communauté veille également à la mise en application des décisions du Conseil. C’est une tâche délicate qui ne soulève pourtant aucune difficulté, contrairement à ce qu’on serait amené à croire (64).Ceci est lié au fait que le Comité de coordination agit selon les instructions du Conseil.

D. L’examen des rapports des Comités sectoriels

Le Comité de coordination reçoit et examine des rapports des comités sectoriels dont il coordonne les activités et auxquels il peut demander d’enquêter sur n’importe quel point particulier (65).

Il ressort clairement des dispositions de l’article 18 que le comité de coordination a des tâches énormes que lui confère le Traité. Il sert en effet de liaison entre le Conseil dont il exécute les décisions et auquel il fournit des rapports ainsi que des recommandations et les comités sectoriels dont il examine les rapports périodiques.

Bref, le comité de coordination se présente aussi comme un organe d’exécution et de surveillance.

3. L’organisation du Comité de coordination

Il sied d’abord de rappeler qu’à l’instar du Sommet et du Conseil, le Comité de coordination est un organe intergouvernemental où tous les Etats membres de l’EAC sont représentés par des personnes qui assurent avant tout la défense des intérêts nationaux au cours des débats.

Le Comité de coordination tient ses réunions deux fois par an comme pour le Conseil ; cependant, l’une de ces réunions doit cette fois-ci précéder immédiatement celle du Conseil. Les dispositions de l’article 19 du Traité consacrent la possibilité pour le Comité de coordination de tenir autant de réunions extraordinaires qu’il ya de besoin, à la demande du président de ce Comité (66).

Quant à la présidence de ce Comité, elle est également tournante parmi ses membres qui sont des secrétaires permanents responsables de la coopération régionale des Etats membres.

§4. Les Comités sectoriels

La réalisation des objectifs de la Communauté suppose que soient prises toutes les mesures nécessaires à tous les niveaux. Ainsi, les rédacteurs du Traité ont prévu la création des comités sectoriels par le Conseil des Ministres en son sein. C’est le Comité de coordination qui est habileté à recommander au Conseil la création, la composition et les fonctions des Comités sectoriels qu’il estime nécessaires et souhaitable à la réalisation des objectifs du Traité (67).

Les Comités de coordinations sont responsables de la préparation des programmes et de la définition des priorités relatifs à leurs secteurs respectifs ; ils surveillent en outre la mise en œuvre des programmes de la Communauté et donnent régulièrement des rapports et recommandations au Comité de coordination.

Hormis ces quatre organes qui révèlent déjà la particularité de l’EAC par rapport aux organisations internationales de type classique, les pères fondateurs de la Communauté ont poussé très loin en la dotant d’autres organes qui, cette fois-ci, jouissent d’une certaine liberté d’action ; c’est-à-dire exemptes de toute influence des Etats membres (68) pour lui conférer une volonté propre. Il s’agit des organes communautaires.

43 P. VELLAS, Les institutions internationales, 2ème édition, Paris, L.G.D.J., 1970, p.358.
44 En ce qui concerne le caractère plénier, voir à ce sujet NGUYEN QUOC DIHN, Droit international public, 3ème éd., Paris, L.G.D.J., 1987, p.551
45 Voir article 10 §2 du Traité.
46 G. NIYUNGEKO, La Communauté Economique des Pays des Grands Lacs, Mémoire, Université du Burundi, Bujumbura, 1979, p.16.
47 Voir l’article 11 du Traité.
48 Voir l’article 11 du Traité.
49 Voir article 12 du Traité.
50 NGUYEN QUOC DIHN, op. cit., p.556
51 Voir l’article 13 du Traité.
52 Pour des raisons politiques ou techniques, un ministre peut se faire assister par un certain nombre de hauts fonctionnaires de son Etat au Conseil, puisqu’il assure au premier plan la défense des intérêts nationaux.
53 Voir l’article 14 du Traité.
54 Voir l’article 9 §4 du Traité.
55 Voir l’article 10 §5-6 du Traité.
56 Voir l’art.47 du Traité
57 Voir l’article 16 du Traité.
58 Voir l’article 15 du Traité
59 Le protocole (Protocol on decision making by the Council of the East –African Community) auquel fait référence le paragraphe 4 de l’article 15 du Traité a été signé le 21/4/2001 par les chefs des Etats membres de l’EAC.
60 Voir article 17 du Traité.
61 Voir l’article 18 du traité
62 Ces recommandations n’ont aucun caractère obligatoire vis-à-vis des institutions auxquelles elles s’adressent.
63 Voir l’article 20 du traité
64 On peut imaginer un éventuel conflit d’interprétation
65 Voir article 18 du Traité.
66 Voir article 19 du Traité.
67 Voir les articles 20 et 21 du traité
68 NGUYEN QUOC DINH, op.cit. , p.262.

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