Section 2. Les organes communautaires

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Les organes communautaires appelés également « permanents », contrairement aux organes intergouvernementaux qui ne s’occupent des affaires de la Communauté qu’à des réunions périodiques, s’occupent quotidiennement des affaires de la Communauté et leur fonctionnement est assuré par des agents internationaux indépendants des gouvernements des Etats membres.

Le Traité constitutif fait état de trois organes de ce type ; il s’agit de l’Assemblée, la Cour et le Secrétariat

§1. L’Assemblée

L’Assemblée législative de la Communauté Est-africaine est composée de représentants des peuples réunis dans la Communauté. En vertu de l’article 50 du Traité, les membres de l’Assemblée sont désignés en leur sein par les Assemblées Nationales, selon une procédure fixée par chaque Etat membre (69).

1. La constitution de l’Assemblée et le statut des membres

A. Les membres de l’Assemblée

L’Assemblée est un organe communautaire ; ses membres ne sont pas des représentants des Etats membres de l’EAC mais des représentants des peuples réunis dans la Communauté.

Avant l’adhésion du Rwanda et du Burundi, l’Assemblée était composée de vingt sept membres élus et cinq membres ex-officio consistant en le Ministre de la coopération régionale de chaque Etat membre et le Secrétaire Général tout autant que le Conseil de la Communauté.

Aujourd’hui, avec l’élargissement de la Communauté (70), l’effectif des membres de l’Assemblée a augmenté passant de vingt sept à quarante cinq membres élus car chaque Etat y désigne neuf membres, et de cinq à sept membres ex-officio.

L’analyse de la détermination et la répartition des sièges à l’Assemblée entre les Etats membres nous pousse à conclure que les rédacteurs du Traité ont été prudents en ce sens que, d’une part, le nombre des représentants augmente avec l’adhésion de nouveaux Etats sans avoir l’incidence sur les sièges des anciens membres, et d’autre part, le principe adopté est celui de l’égalité et non celui de la proportionnalité qui tiendrait compte de l’importance numérique de la population et qui aurait pour conséquence grave de compromettre le processus d’intégration. Cette technique adoptée offre un avantage certain dans un processus d’intégration car, en effet, les Etats moins peuplés se sentent bien à l’aise et leurs intérêts protégés contre le risque de « noyade » ou « phagocytose » par les « grands Etats » (71).

B. Le statut des membres de l’Assemblée (72)

Il est déterminé par le Traité, le règlement de l’Assemblée, et les différentes législations nationales qui peuvent y apporter certains compléments. Pour s’en tenir au droit communautaire, on retiendra trois ordres de dispositions qui règlent l’essentiel de ce statut.

a) La durée du mandat

Le Traité fixe cette durée à cinq ans renouvelables. L’article 51 §1 est explicite à ce point car il stipule qu’ « un membre de l’Assemblée est élu pour un mandat de cinq ans et est rééligible pour un mandat de même durée ».

b) Les pouvoirs, privilèges et immunités dont jouissent les membres de l’Assemblée.

Ces pouvoirs, privilèges et immunités sont définis par l’article 61 qui dispose que « les membres de l’Assemblée ne peuvent être poursuivis juridiquement pour des actes d’omission ou pour des actes qu’ils ont commis dans l’exercice de leurs fonctions… ».

c) Le régime des incompatibilités

Il s’agit entre autres de la qualité de membre du Gouvernement ou de l’Assemblée Nationale de l’Etat membre (73).

Ce régime d’incompatibilité apparemment tout à fait classique est en réalité d’une grande importance par l’incidence qu’il est susceptible d’avoir sur la composition et, au-delà, sur l’autorité politique de l’Assemblée.

S’agissant de l’incompatibilité du mandat avec la qualité de membre de gouvernement d’un Etat membre, cette dernière qualité donnant vocation à siéger au Conseil, l’incompatibilité aura pour effet d’attraire (attirer) de l’Assemblée des personnalités politiques assez importantes pour accéder sur le plan national aux responsabilités gouvernementales. En plus, l’incompatibilité qui interdit le cumul du mandat parlementaire communautaire et le mandat parlementaire national a pour effet d’éviter une éventuelle concurrence voire un possible conflit entre les deux qualités.

2. L’organisation de l’Assemblée

L’organisation et le fonctionnement de l’Assemblée sont régis par les dispositions qui reproduisent les solutions habituelles du droit parlementaire.

L’Assemblée est en effet dirigée par un bureau à la tête duquel se trouve un président élu pour un mandat de cinq ans, sur une base tournante, par les membres élus de l’Assemblée. Pour pouvoir mener à bonne fin ses tâches, l’Assemblée est assistée par les commissions qu’elle crée en son sein et dont elle établit les règles de procédure ; il s’agit des commissions permanentes, des commissions spécialisées et de la commission des affaires internes (74).

Quant aux réunions, l’Assemblée se réunit au moins une fois par an à Arusha en République Unie de la Tanzanie, à la date fixée par l’Assemblée ; mais en principe, les réunions sont tenues aux dates et lieux fixés par l’Assemblée. Il ne s’agit nullement d’une contradiction contrairement à ce que certains seraient amenés à croire, mais plutôt, c’est une possibilité offerte aux autorités pour l’efficacité dans le fonctionnement de l’institution ; d’une part, à Arusha puisque c’est le siège de la Communauté, d’autre part, aux lieux fixés par l’Assemblée suivant l’opportunité des points à analyser.

Soulignons à toutes fins utiles que l’Assemblée arrête librement son règlement. L’adoption de ce règlement permet sans doute de combler les silences (lacunes) du Traité et de lui attribuer toutes les facultés compatibles avec les règles du Traité que possèdent les parlements des Etats membres.

3. Les fonctions de l’Assemblée (75)

L’Assemblée législative de l’EAC a reçu de la part du Traité d’importants pouvoirs qui peuvent s’analyser sous plusieurs points de vue.

A. Le pouvoir d’auto-organisation

Celui-ci trouve sa base juridique dans l’article 49 qui prévoit que l’Assemblée établit ses règles de procédure ainsi que celle de ses commissions. Ces dernières sont au nombre de sept à savoir la commission des affaires sociales ; la commission des affaires juridiques et des privilèges ; la commission des affaires commerciales, de communication et des investissements ; la commission du budget ; la commission des affaires internes ; la commission de l’agriculture, du tourisme et des ressources naturelles ainsi que la commission des affaires régionales et de la résolution des conflits (76). Ce pouvoir s’étend au-delà de la détermination des modalités d’organisation de ses travaux, à toutes les mesures nécessaires pour assurer son bon fonctionnement.

B. Le pouvoir législatif

Par sa participation au processus d’élaboration du droit communautaire, l’Assemblée a un pouvoir essentiellement législatif. C’est ainsi qu’elle discute de toutes les questions relatives à la Communauté et fait des recommandations au Conseil qu’elle estime nécessaires pour la mise en œuvre du Traité.

C. Le pouvoir de contrôle politique

L’Assemblée dispose aussi d’un pouvoir de contrôle politique qui s’exerce dans les conditions et avec les instruments habituels de contrôle parlementaire. Ce pouvoir est aussi important que celui de nomination prévu par le texte constitutif (77), ce qui constitue un moyen efficace d’exercer une influence politique sur la Communauté.

D. Le pouvoir budgétaire

Enfin, l’Assemblée dispose d’un pouvoir budgétaire. En effet, mis à part l’examen des rapports annuels de la Commission de vérification, l’Assemblée procède aussi chaque année à la discussion et approbation du budget de la Communauté, lequel budget doit être préparé par le Secrétaire Général et examiné par le Conseil.

§2. Le Secrétariat et le personnel de la Communauté

Le Secrétariat est une institution qui, dans l’esprit des auteurs du Traité, est destiné à conférer à la Communauté son identité, et à dégager sa personnalité propre, à définir l’intérêt communautaire et d’en assurer la satisfaction indépendamment des composantes étatiques de l’organisation (78).

Créé par l’article 66 du Traité, le Secrétariat en tant qu’organe exécutif de la Communauté est composé par le Secrétaire Général, les Secrétaires Généraux Adjoint, le Conseil de la Communauté et d’autres services que le Conseil estime nécessaires.

L’étude de cette institution va suivre un schéma différent de celui emprunté par les organes précédents, ceci en raison de sa complexité. Nous allons étudier ces services l’un après l’autre.

1. Le Secrétariat

A. Le Secrétaire Général (79)

Qualifié de « chef de service administratif de la Communauté » par l’article 67 §3 du Traité, le Secrétaire Général est nommé parmi les Etats membres par le Sommet suivant le principe de rotation pour un mandat de cinq ans. Le Secrétaire Général est aussi le Secrétaire du Sommet et est en outre le chef responsable de la fonction publique de la Communauté dont il constitue un fonctionnaire exécutif principal. Il est responsable de l’efficacité générale de l’administration de la Communauté, de l’organisation des activités et de la coordination des activités des fonctionnaires de la Communauté. Le Secrétaire Général qui est en même temps chef du Secrétariat et contrôleur financier de la Communauté tout autant que le Secrétaire du Sommet assume d’importantes fonctions.

a) La gestion financière de la Communauté.

En tant qu’administrateur et gestionnaire financier de la Communauté, le Secrétaire Général est, dans l’exercice de ses fonctions, investi du pouvoir de veiller à la mobilisation des fonds des partenaires de développement et d’autres ressources pour la mise en œuvre des projets de la Communauté; mais en plus, c’est lui qui soumet pour examen le budget de la Communauté au Conseil.

b) La préparation des réunions

Le Secrétaire Général a également la tâche de préparer les réunions des organes de la Communauté autres que l’Assemblée et la Cour, pour lesquels il présente l’ordre du jour. Il veille également à la mise en œuvre des décisions du Sommet et du Conseil auxquels il doit présenter les rapports d’activités par l’intermédiaire du Comité de coordination.

c) L’animation des services

En sa qualité du chef du Secrétariat, c’est le Secrétaire Général qui joue le rôle de pilotage de la communication interne dont il définit la stratégie générale. Il tient régulièrement des réunions avec les hauts cadres du Secrétariat Général (les Directeurs et les Chefs de départements…) pour le partage des informations utiles et nécessaires à l’exécution des programmes de la Communauté. Il assure la collecte des informations et veille à la promotion et à la diffusion des informations sur l’EAC aux ayants-droit, au public et à la Communauté internationale.

Nous constatons en définitive que le Secrétaire Général, à travers les innombrables missions qui lui incombent occupe une place privilégiée et de prédilection dans l’organisation, le fonctionnement et la direction du Secrétariat et partant dans la vie de la Communauté qu’il représente ; nonobstant le contrôle du Conseil devant lequel il reste responsable.

B. Le Secrétaire Général-Adjoint

Hormis le personnel du Secrétariat Général, le chef du service administratif de la Communauté est assisté dans ses multiples fonctions par les Secrétaires Généraux-Adjoints dont le nombre est fixé par le Conseil (80). Actuellement, les Secrétaires Généraux-Adjoints sont au nombre de quatre dont un burundais.A l’instar du Secrétaire Général, les Secrétaires Généraux-Adjoints sont nommés par le Sommet sur recommandation du Conseil et sur une base tournante mais cette fois-ci pour un mandat de trois ans renouvelable une seule fois (81).

Sous le contrôle du Secrétaire Général, les Secrétaires Généraux-Adjoints assument certaines fonctions au nom de celui-ci et assurent les tâches prescrites par le Conseil notamment faire des propositions pour le bon fonctionnement du Secrétariat, assurer le cas échéant l’intérimat.

Cependant, le chef d’Etat qui procède à la nomination du Secrétaire Général renonce par ce même fait à la nomination au poste du Secrétaire Général-Adjoint. Nous pensons que cela est dicté par le souci d’assurer une bonne administration du Secrétariat et du bon fonctionnement de la Communauté.

Faisons remarquer à toutes fins utiles que les fondateurs de la Communauté ont cru nécessaire l’existence, parmi les membres de son personnel, d’un Conseiller juridique qui serait chargé de faire des études sur certains points de droit intéressant la Communauté. C’est le Conseil de la Communauté (82).

Le Conseil de la Communauté, qualifié de « principal Conseiller juridique de la Communauté » est, contrairement aux Secrétaires Généraux-Adjoints qui sont nommés par le Sommet sur recommandation du Conseil, nommé par contrat et selon les lois et règlements ainsi que selon les termes et conditions fixées pour travailler pour la Communauté. A ce titre, il dispose du droit de se présenter devant les tribunaux des Etats membres pour toutes les questions relatives à la Communauté et au respect du Traité.

2. Le statut du personnel de la Communauté (83)

Le statut du personnel de l’EAC est consacré par la double préoccupation de compétence et d’indépendance; ces deux qualités étant indispensables à l’exercice par l’institution de ses fonctions spécifiques.

A. Le mandat

Les personnes employées au service de la Communauté le sont pour des mandats déterminés pouvant même être renouvelés. Toutefois, indépendamment du décès, le mandat peut être écourté notamment à la suite d’une démission volontaire ou d’office. Cette dernière est prononcée par la Cour à l’encontre d’un employé de la Communauté qui ne remplit plus les conditions nécessaires à l’exercice de ses fonctions ou qui a commis une faute grave.

B. Les devoirs

Les dispositions de l’article 72 du Traité consacrent avec précision et insistance l’indépendance du personnel de la Communauté.

En effet, dans l’accomplissement de ses fonctions, le personnel de la Communauté ne doit solliciter ni recevoir d’instructions d’un Etat membre ni d’une autorité extérieure à la Communauté. Il doit s’abstenir de toute action incompatible avec son statut de fonctionnaire international qui n’est responsable que devant la Communauté.

De même, un Etat membre ne peut, en vertu de sa législation nationale, conférer un droit ou imposer un devoir à un fonctionnaire, un organe ou une institution de la Communauté sans le consentement préalable du Conseil. Chaque Etat membre s’engage à respecter le caractère international des responsabilités des institutions et du personnel de la Communauté et ne doit pas chercher à les influencer dans l’exercice de ses fonctions. En revanche, le personnel de la Communauté s’engage à respecter pendant la durée de son mandat et après son échéance les obligations à sa charge.

C .Les privilèges

Il est important de faire remarquer que les personnes employées au service de la Communauté jouissent de certains privilèges et immunités. Il s’agit entre autre de l’immunité de juridiction pour les actes accomplis en leur qualité officielle ainsi que les immunités relatives aux dispositions limitant l’immigration ou aux formalités d’enregistrement des étrangers. De plus, les experts ou consultants qui rendent des services à la Communauté et les délégués des Etats membres qui rendent des services à la Communauté ou qui sont en transit dans les Etats membres pour effectuer des services pour la Communauté bénéficient dans tous les Etats membres de toutes les immunités et de tous les privilèges pouvant être déterminés par le Conseil (84).

§3. La Cour de justice.

La Cour de justice est une autre institution permanente de la Communauté Est Africaine. Sa composition, ses fonctions et son organisation sont déterminées d’une part par le Traité et par les règlements de la Cour d’autre part. Il s’agit donc d’un organe judiciaire qui doit garantir l’adhésion à la loi tant dans l’interprétation que dans l’application et le respect du Traité (85).

1. La composition de la Cour et le statut de ses membres

A. La composition de la Cour

La Cour de Justice de l’EAC est composée de juges nommés par le Sommet parmi les personnes recommandées par les Etats membres, d’avocats et d’un greffier (86). Cependant, l’effectif des membres de la Cour peut augmenter en raison des adhésions d’autres Etats. Ainsi, le nombre de juges a passé de six à dix lors de l’adhésion du Burundi et du Rwanda. Cette augmentation des effectifs traduit, à notre sens, la volonté manifeste de permettre à chaque Etat membre de compter parmi les juges de la Cour ses ressortissants.

Pour légitime que puisse paraître cette solution à certains, elle n’en est pas moins tout à fait discutable. Elle fait de la Cour un corps plénier dont l’effectif dépasse l’optimum convenable à la délibération juridictionnelle. Ceci a pour risque que la Cour soit une juridiction non de type interne à la Communauté mais de type international.

B. Le statut des membres de la Cour

a) Les juges

Les juges à la Cour sont choisis parmi les personnalités offrant toutes les garanties d’indépendance, d’intégrité et d’impartialité et qui, ou bien, réunissent les conditions requises pour assurer les charges judiciaires aussi importantes ou être des juristes dont la compétence est reconnue dans les Etats membres.

Le juge exerce ses fonctions pendant tout son mandat qui est de sept ans à moins qu’il démissionne, atteigne soixante dix ans, qu’il meurt ou qu’il soit démis conformément au Traité (87).

Cependant, les fonctions du juge sont frappées d’un certain nombre d’incompatibilités destinées à garantir l’indépendance de leurs titulaires. Sont notamment interdits l’exercice de toute fonction politique ou toute fonction au service d’un Etat membre de la Communauté et celui de toute activité commerciale ou professionnelle (rémunéré ou non) qui pourrait interférer avec sa fonction ou créer un conflit d’intérêt (88). A leur entrée en charge, les juges prêtent serment (devant le Sommet) et en revanche, ils bénéficient d’une immunité et ne peuvent être poursuivis pour une action ou omission intervenant lors de l’exercice de leurs fonctions judiciaires.

b) Les greffiers

Le greffier de la Cour est désigné parmi les ressortissants des Etats membres qui sont qualifiés pour exercer une fonction judiciaire aussi importante dans leurs pays respectifs, par le Conseil qui détermine son statut (89).

Toutefois, le greffier est responsable devant le président de la Cour de l’administration ordinaire des affaires de la Cour et exécute du même coup toutes les taches lui imposées par le Traité et les règlements, pour ainsi dire qu’il est l’auxiliaire de la justice le plus proche du juge puisqu’il est chargé, tout au long de l’instance judiciaire, de garantir le respect et l’authenticité de la procédure.

2. L’organisation et les attributions de la Cour

A. L’organisation (90)

La Cour de justice de l’EAC est dirigée par le Président et le Vice-Président nommé par le Sommet parmi les juges de la Cour. Cependant, la nomination du Président et du Vice-Président ne peuvent pas être recommandées par un même Etat membre. Cet état de fait s’explique sans doute par le souci d’assurer la garantie de l’indépendance et une bonne administration de la justice dans la Communauté. Mais, à notre sens, cela ne suffit pas ; le degré de perfection en matière d’indépendance judiciaire serait atteint si le Président de la Cour était désigné non pas par le Sommet mais par les juges eux-mêmes parmi eux.

Il est important de noter que dans l’esprit des rédacteurs du Traité, la présidence de la Cour est tournante et les fonctions présidentielles s’exercent pour un mandat de sept ans au maximum. Faisons également remarquer que, dans l’accomplissement de ses tâches, la Cour est assistée par un personnel technique et administratif employé par elle et dont les conditions de travail sont fixés par le Conseil (91).

B. Les attributions

Il sied d’abord de rappeler que la Cour est investie d’une mission générale de garantir l’adhésion à la loi tant dans l’interprétation que dans l’application et le respect du Traité.

Cette mission de la Cour se traduit par un certain nombre d’attributions qui peuvent être réparties en deux grandes catégories suivant la nature des actes auxquels elles conduisent.

a) Les attributions consultatives

Les attributions consultatives qu’il serait sans doute plus exact de qualifier de déclaratoires conduisent la Cour à rendre ce que le Traité désigne comme avis ou délibération (92). Ces actes ne sont cependant pas dépourvus de toute force juridique, ils s’imposent aux organes de la Communauté et aux Etats.

b) Les attributions juridictionnelles

Ce sont les attributions sont des attributions que la Cour exerce en qualité de juge et qui donnent lieu au prononcé du jugement (93). Cette seconde catégorie est aussi étendue et diversifiée que possible. Elle englobe d’importantes techniques de contrôle contentieux ; ainsi, la Cour est compétente pour prendre une décision préliminaire sur la question dont les cours et tribunaux nationaux sont saisis s’ils l’estiment nécessaire pour pouvoir se prononcer (94). Cela constitue sûrement un instrument de coopération extrêmement important entre les juridictions nationales et la Cour.

En outre, la Cour a une compétence qu’elle exerce sur saisine directe par le Secrétaire Général, l’Etat membre, ou tout autre personne juridique pour se prononcer sur la légalité de toute acte, règlement, directive, décision ou action en se basant sur le principe de « ultra-vires » (95).

Jusqu’aujourd’hui, la Cour est le seul organe juridictionnel de la Communauté. Les rédacteurs du Traité auraient dû prévoir une juridiction de première instance ce qui, à notre sens serait d’une très grande importance car en effet, on aurait coupé court aux renvois préjudiciels des juges nationaux. Soulignons enfin que la Cour n’a pas de compétence en matière de contentieux des violations des droits de l’homme, ce qui impose la nécessité pour les Etats membres de l’EAC de conclure un protocole pour donner effet aux autres compétences.

Comme nous venons de le voir, l’EAC est dotée d’un nombre impressionnant d’organes qui lui confèrent une volonté propre distincte de celle de ces membres pour agir. Cependant, ces organes auxquels nous pouvons attribuer la qualité de principaux sont assistés, dans leurs fonctions, par d’autres organes jugés nécessaires pour la réalisation des objectifs de la Communauté.

69 Voir article 50 du Traité.
70 L’élargissement de l’EAC consiste en l’adhésion du Burundi et du Rwanda car l’EAC est une organisation internationale ouverte.
71 J. BOULOUIS, Le droit institutionnel des C.E, 3è éd., Paris, Montchrestien, 1992 p.79
72 Voir l’article 51 du Traité
73 Voir aussi l’article 4 du Règlement de l’Assemblée.
74 Voir les articles 48 et 49 du Traité, 77 et ss. du Règlement de l’Assemblée.
75 Voir les articles 49 et 59 du Traité
76 Voir articles 78 du règlement de l’Assemblée
77 Voir l’article 49 §3 du Traité
78 Voir à ce sujet l’article 4 §3 du Traité.
79 Voir article 67 du Traité.
80 Voir article 71 §4 du Traité.
81 Voir article 68 du Traité.
82 Voir article 69 du Traité.
83 Voir article 72 du Traité.
84 Voir l’article 72 du Traité
85 Voir article 23 du Traité.
86 Voir article 24 du Traité.
87 L’article 26 §1 pose deux conditions permettant au sommet de destituer le président de la cour ou le juge ; il s’agit de l’incapacité et de la faute grave.
88 Voir article 49 du Traité
89 Voir article 45 du Traité.
90 Voir article 24 du Traité.
91 Voir l’article 45 du Traité
92 Voir article 36 du Traité.
93 Voir article 35 du Traité.
94 Voir article 34 du Traité.
95 Voir article 28 du Traité.
Ultra-vires : illégalité ( = violation des dispositions du traité ou des règles du droit relatives à son application, utilisation détournée ou abus de pouvoirs).

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