B – Le tournant 2004

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Les élections de 2004 vont constituer le tournant dans l’appréciation de l’institution régionale en pleine mutation. Le scrutin, qui prend une nouvelle forme, est marqué par un contexte particulier, celui de l’après 2002. Les compétences évoluent. Les politiques impriment à la Région une nouvelle direction. Alors qu’elle est traditionnellement perçue comme une institution lointaine, aux compétences sans grande effectivité dans la vie des Français, les Régions entament un rapprochement.
Le paradigme de l’action régional change.

1 – Les enjeux d’une évolution majeure

a – Le contexte

Changement de mode de scrutin, nouvelles compétences, élections locales à dimension nationale, victoire massive de la gauche : l’institution régionale a connu une évolution majeure en 2004. Il nous faut l’analyser pour mesurer le décalage qu’il y a entre l’image de la Région auprès du public, ce qu’est devenue l’institution et la direction que lui font prendre ses exécutifs. Pour traduire cette démarche en langage de communicant, disons qu’après avoir regardé l’image perçue, nous poussons du côté de l’image réelle et de l’image voulue.

Cet examen doit nous amener à voir que la situation de Régions méconnues par le grand public n’est plus possible en 2010 alors qu’elle pouvait être encore revendiquée en 2003. Outre la constatation de bon sens qui dirait qu’il n’est probablement pas très sain pour la démocratie qu’une collectivité aux attributions et au budget aussi importants que la Région soit si mal connue, un élément de contexte extérieur aux collectivités dans leur rapport à leurs administrés doit les pousser à mieux se faire connaître.

b – Faire ses preuves

La réforme territoriale en cours d’élaboration, justifiée par la superposition des compétences des différents échelons, l’illisibilité qui en résulterait pour le citoyen et le gaspillage de l’argent public qu’elle entraînerait est une perspective qui doit conduire chaque collectivité à justifier son existence. La Région a réussi à s’imposer mais la réforme dont un des points les plus visibles est la fusion (déjà votée) de leurs élus, la met en concurrence avec l’échelon départemental.

Cette réforme fait peser un soupçon sur l’ensemble des échelons locaux. Celui qui n’aurait pas su faire la preuve de sa nécessité serait directement menacé. Le sort des Pays semble d’ailleurs déjà réglé. Comme c’est auprès de l’opinion que doit se jouer une partie de la bataille, on comprend que c’est la présence auprès ce celle-ci qui semble décisif pour s’imposer comme «le bon échelon ». L’enjeu pour la Région est d’arriver à faire la preuve de sa valeur ajoutée par rapport au Département sous peine de voir se «cantonaliser » ses politiques.(13) Sommées de démontrer qu’elles ne sont pas des «machins », les Régions ont aujourd’hui quelques atouts. Les dispositifs directs qu’elles gèrent touchent une grande partie de la population.

Comme nous allons le voir, on est aujourd’hui loin du constat que pouvait faire Gérard Longuet d’une Région pouvant «se passer » de la proximité. Les budgets des Régions ont été multipliés au cours des deux précédents mandats, en en faisant une collectivité de tout premier plan.

Cette mission dévolue à la région est bien nouvelle. Nous ne pouvons nous appuyer pour l’affirmer sur l’activité de l’association des Régions de France qui n’a démarré réellement son activité et pris toute sa dimension de creuset de l’action régionale qu’en 2004 avec la victoire socialiste aux élections.

2 – Un changement de perspective

a – La proximité, préoccupation nouvelle

La Région a «cette capacité formidable de fédérer des atouts, de coordonner des politiques, et d’agir dans la proximité, au plus près des préoccupations des Français (14)» explique Alain Rousset, président de la Région Aquitaine et de l’ARF dans sa préface au livre blanc des Régions qui brosse un panorama des actions phares des exécutifs élus un an après leur élection. Pourtant, un autre président de Région, Robert Savy, peut dire de la période précédente : «A la différence des départements et des communes, la région n’était pas une institution de proximité. (15)»

Qu’est ce qui a changé en deux ans qui pourrait expliquer cette divergence de vue ?
Robert Savy s’exprime en 2008 et jette un regard rétrospectif sur ses trois mandats à la tête de l’exécutif du Limousin, de 1986 à 2004. Alain Rousset exprime un point de vue qui correspond à celui des exécutifs issus des élections de 2004 qui comptent bon nombre de nouveaux présidents de Région, même si, déjà présent depuis 1998, il n’en fait pas lui-même partie. Ceux-ci se sont rapidement organisés autour de l’ARF au sein de laquelle les Régions échangent leurs pratiques. Bon nombre de dispositifs qui ont vu le jour après les élections sont communs aux différentes Régions, avec des variantes locales. C’est donc sur un effet d’unité de l’action régionale dans l’ensemble des Régions que s’appuie le président de l’ARF pour assigner l’action de proximité à la Région.

b – Avant 2004

Au contraire, pour Robert Savy décrivant le mode de gouvernance de la Région(16), «…à la différence des départements et des communes, la région n’était pas une institution de proximité. Son mode d’élection rend ses élus moins proches des citoyens que les élus municipaux ou cantonaux. Son horizon spatial et territorial est plus large : cohésion de son territoire, prise en considération des enjeux à moyen et long terme plutôt que réponse à des besoins immédiats…Nous savions que nous étions moins bien placés que la commune pour gérer les services de proximité à la population ou l’occupation des sols, et que le département pour nous occuper d’action sociale, de routes ou d’équipement rural…Notre coeur de métier était ailleurs. » C’est ce que confirme Hugues Cazenave, président cofondateur d’Opinion Way(17) : «Pour les citoyens, la proximité est essentiellement associée au périmètre de la commune ; l’exécutif départemental ou régional souffre d’un manque de visibilité. »

Au cours du même colloque, Gérard Longuet, sénateur de la Meuse, président du conseil régional de Lorraine en fin d’exercice, résume ainsi l’activité régionale : «Le conseil régional de Lorraine, comme la plupart des conseils régionaux, s’est engagé dans une politique de soutien au développement local, notamment envers les initiatives intercommunales. Nous avons conclu des contrats avec des conseils généraux et n’intervenons que dans le cadre de projets élaborés par des intercommunalités significatives. Conséquence de cette discipline, notre identité tend à disparaître parmi le nombre des cofinanceurs. » Dès lors, «La communication de proximité n’est pas une difficulté pour l’instance régionale : elle n’est pas une nécessité. Les conseillers régionaux regrettent parfois ce manque d’identification. Il est alors de mon devoir de leur rappeler que notre démarche ne vise pas à satisfaire un besoin de reconnaissance mais bien de mener une politique territoriale cohérente. » Et lorsque, dans le même colloque, on demande à Gérard Longuet si les nouvelles compétences issues de la décentralisation vont conduire les conseils régionaux à développer une communication de proximité, il voit bien une orientation dans ce sens mais en assigne la cause au changement de mode de scrutin.

c – Une cause : le changement de mode de scrutin

Avant 2004, le président de l’exécutif est désigné par ses pairs après une élection menée par département. L’élection est à deux degrés et «le président ne conduit donc pas la bataille électorale dans la totalité du territoire. » À partir de 2004, le suffrage universel régional remplace ce mode de scrutin. L’exécutif est maintenant issu de la liste arrivée en tête au second tour du scrutin. «Cette modification poussera les candidats à s’appuyer sur une communication de masse. Toutefois, il ne faut pas la confondre avec une communication de proximité : la taille du territoire concerné ne permet pas aux candidats de s’adresser personnellement à tous les habitants. »

Les élections de 2004 connaissaient une participation en hausse (37,77 % d’abstention contre 42 % en 1998). Sylvain Brouard en trouve le motif principal dans «la volonté de sanctionner le gouvernement »(18) : 55 % des personnes interrogées déclarent leur « mécontentement à l’égard du gouvernement » comme motivation de leur vote). Il ne faut pas sous-estimer l’effet post-traumatique de 2002. C’est pour une part l’abstention du premier tour qui avait conduit Jean-Marie Le Pen au second.

La campagne jouera de cet argument pour amener les électeurs aux urnes. Mais le nouveau mode de scrutin doit également jouer un rôle. Devenu scrutin proportionnel régional à deux tours, il permet de dégager une tête de liste «déclarée et clairement identifiable – à défaut d’être partout clairement identifiée ». Pour l’analyste, «ces innovations ont contribué à la polarisation médiatique sur les élections régionales » dont la dimension locale s’est effacée devant une logique nationale.

Le nouveau mode d’élection implique donc, au moins pour la tête de l’exécutif la nécessité de se faire connaître de ses électeurs. Comme nous l’avons vu, il n’y a d’ailleurs que cette tête qui soit à peu près identifiée, les autres élus restant pratiquement inconnus. Ce nouveau mode crée un nouveau personnage dans le paysage local, le président, et ancre l’institution dans ce paysage.

3 – Une nouveauté : l’apparition de dispositifs directs

a – L’évolution des compétences

Les nouvelles compétences issues des lois de décentralisation de 2003 donnent également une plus grande importance à l’institution. Ses budgets sont plus conséquents. Ils dépassent ceux des départements et approchent ceux des grandes villes. Autre conséquence, ils rapprochent l’institution du public, notamment avec la formation professionnelle. Le renforcement du rôle de coordination sur l’économie donne une nouvelle visibilité, médiatique, à son action. Ce rapprochement s’illustre aussi par une volonté des exécutifs. Les principales mesures sur lesquelles la gauche s’est engagée dans l’élection de 2004 et qu’elle mettra en place dans la première année du mandat sont ce que l’on peut appeler des dispositifs directs – s’adressant directement au grand public – qui ciblent la vie quotidienne des Français.

La gratuité des livres scolaires pour les lycéens est l’action emblématique de ce début de mandat. Pour la mettre en place, la majorité des Régions choisit de toucher les familles directement. Au lieu de faire acheter les livres par les lycées pour les faire distribuer aux élèves, c’est le dispositif d’une lettre chèque envoyée directement aux familles qui est privilégiée. Si dans les premiers temps, le dispositif est variable d’une Région à une autre (conditions de ressources, gratuité partielle), «l’objectif est qu’à la rentrée 2006, les manuels scolaires soient gratuits pour l’ensemble des lycéens, quelle que soit leur classe. ». La mesure touche 2 150 000 lycéens et donc presque autant de familles. C’est le dispositif direct de plus grande ampleur que les Régions mettront en place sur l’ensemble de la mandature. Mesure de moindre impact mais touchant un nombre respectable de familles : la dotation d’équipement pour les lycéens professionnels et les apprentis concerne plus d’un million deux cent mille élèves en France.

b – Des dispositifs phares

Les emplois tremplins, seconde mesure phare des Régions en 2004 sont également gérés «en direct ». L’approche associative choisie par 8 d’entre elles permet de faire connaître au grand public l’aide des Régions à l’emploi. Les engagements sont loin d’être négligeables : «Ainsi, 10000 emplois tremplins seront créés par la région Ile-de-France d’ici 2010, 2000 par la Région Bourgogne, 2000 par la région Picardie, etc. » La mesure offre une visibilité d’un autre niveau : les associations sont appelées à manifester dans leur promotion l’aide reçue de la Région.(19)

L’introduction du livre blanc édité par l’ARF après un an d’action rappelle que «d’’autres actions sont moins connues du grand public. Or, comme nous allons le voir dans le détail, les régions ont développé – bien souvent en à peine un an ! – unéventail de mesures qui illustrent concrètement leur capacité novatrice, et leur volonté affirmée d’agir de façon utile et durable pour améliorer la vie quotidienne, élargir les solidarités et lutter contre les discriminations. » Cette introduction a valeur de programme. Bon nombre de ces mesures sont également des dispositifs d’aides directes à différents publics qui, sans toucher autant de monde que les deux mesures phares, mettent néanmoins la Région au contact direct de ses usagers. On peut citer différentes mesures d’aides à l’emploi, d’aides au développement des énergies renouvelables, de démarches participatives (traditionnellement dévolues aux mairies) ou encore la mise en place d’un nouveau dispositif du style «carte jeune ».

Du point de vue de la communication, il faut citer la création des publications régionales distribuées «toutes boîtes », qui était parfois un engagement de campagne, comme ce fut le cas en Limousin, motivé par le droit à l’information des administrés. Ainsi, la prédiction d’un développement de l’usage des moyens de communication de masse par Gérard Longuet s’est-elle avérée exacte. Aujourd’hui, près des trois-quarts des Régions ont développé un tel journal qui parait entre 4 et 10 fois par an avec des tirages qui vont de 300 000 à 5 millions d’exemplaires pour celui d’Île de France.

Mais au regard des chiffres que nous avançons sur le nombre de personnes touchées par les dispositifs directs, on comprend que la majorité de l’exercice des compétences régionales échappe encore au grand public. Le manque d’effectivité est toujours patent. Ce qui change, c’est la mise en lumière des dispositifs directs dans chacun des domaines de compétences, ce qu’on pourrait appeler un exercice de communication.

4 – Un nouveau paradigme

a – La relecture des compétences

Cette promotion de la Région comme échelon de proximité s’est accentuée lors de la campagne des élections de 2010 avec de nouvelles mesures pour les jeunes (pack autonomie, cartable numérique), l’économie locale (aide à l’artisanat et au PME, aux salariés), la santé (création de maisons de santé) ou encore les transports (le trajet à un euro). Elle s’affirme parfois désormais comme une des principales missions de l’institution avec une vice-présidence dédiée, comme en Lorraine, qui l’affiche fortement : «Chaque jour, la Région Lorraine accompagne les Lorrains dans leur vie quotidienne ; elle répond présent pour soutenir leur pouvoir d’achat et leur donner confiance en l’avenir. Concrètement, les coups de pouce de la Région Lorraine, c’est notamment 25 millions d’euros de pouvoir d’achat pour les familles de lycéens depuis 2004, des aides financières aux familles d’apprentis, des bourses pour les étudiants du sanitaire et social, un Métrolor moins cher, des aides pour les énergies renouvelables, etc. Sans oublier l’accompagnement au quotidien de 135 000 Lorrains dans leur formation ».(20)

Malgré le peu d’effectivité réelle de la totalité de l’action régionale que nous avons déjà souligné, on assiste ainsi à une relecture de l’exercice des compétences au regard de la proximité. Ce phénomène semble être une conséquence des différents diagnostics portés sur la Région. Si c’est l’appropriation locale, défaut de légitimité possible de l’institution qui était sa faille, la proximité est apparue comme une clé évidente de l’installation des régions dans un contexte politique où elle s’impose massivement. «Le champ lexical dans lequel s’insère la notion de proximité montre combien elle est invoquée comme valeur positive, de refuge, où la convivialité, la solidarité, l’authenticité et plus largement l’enracinement viennent conforter le quotidien. La proximité est brandie comme une évidence sociale et construite comme une nécessité, fondée sur un jeu d’équivalences à l’effet symbolique puissant : elle fait écho à l’implication, la participation, l’efficacité et la légitimité ».(21)

b – La « juste distance »

Nous ne sommes pas très éloignés ici d’une certaine compréhension de la logique décentralisatrice. Comme le rappelle le chercheur en sciences politiques, Rémi Lefebvre, «la distance n’est plus considérée aujourd’hui comme un gage d’égalité de traitement, d’impartialité, […mais] elle signifie cécité et inefficacité »(22). Cette distance renvoie à l’État centralisateur traitant avec équité l’ensemble de ses territoires pour leur meilleur développement. L’acte décentralisateur marque la reconnaissance de la plus grande pertinence de l’action locale des collectivités. Elles en sont devenues, on l’a vu, la nouvelle référence.

Nous nous trouvons donc là devant un paradoxe de l’action régionale, celui de la juste distance. On se souvient de la présentation de la Région par Robert Savy.

L’échelon régional selon lui impliquait, par définition, une certaine distance pour construire son action. Cette mise à distance, nécessairement hors du champ de la «convivialité » ou de «l’enracinement », est également invoquée par les présidents de Région dans leur opposition à la création du conseiller territorial. Le conseiller territorial, c’est « la victoire du rond-point et de la salle des fêtes sur les investissements du futur » prédit Alain Rousset(23).

C’est la hauteur de vue qui se joue là contre les «logiques particularistes des territoires » pour reprendre l’expression de Lefebvre, le dévoiement de l’idée régionale et la perte de l’intérêt général. La Région apparaît donc prise entre le besoin d’une «vision régionale », qu’on pourrait comparer à celle ancienne de l’État centralisateur équitable car distant, sinon lointain, et un besoin d’ancrage local, appuyé par la nécessité d’asseoir un peu plus sa légitimité. Mais ce que défendent les exécutifs avec leur volonté de proximité, c’est bien l’effectivité de l’action régionale contre l’idée d’un « ovni régional », cela ne signifie par pour eux de se passer de cette hauteur de vues propre à l’échelon.

Conclusion partielle

La première hypothèse que nous avons établie qui supposait un problème d’attribution plus que de notoriété de l’institution régionale semble être démontrée par le recoupement des sondages collectés, par la parole des élus régionaux, par l’évolution de l’institution même et la nature de ses compétences.

Les premières années d’installation du fait régional ont été assez courtes au demeurant. La collectivité s’est rapidement ancrée dans le paysage institutionnel français et le déficit de notoriété de ses débuts, inhérents à sa nouveauté a disparu.
C’est encore plus vrai de la région en tant que territoire qui ne fait plus l’objet de discussion que pour ses délimitations.(24) Cela ne signifie pas que les Français connaissent réellement leur Région et y soient particulièrement attentifs. Situation paradoxale, car ce dernier point ne signifie pas non plus que leur attente à son égard ne soit pas très grande. Elle est ce pouvoir local un peu lointain qu’on dote d’une capacité d’action certaine.

Il y a un écart important entre ce que sont devenues les Régions et la connaissance que le public en a. Il est vrai que, de création récente, elles n’ont cessé d’évoluer.
Mais il s’agit plus d’une méconnaissance que d’une non-connaissance, à l’image de ces présidents de Région, finalement connus mais confondus parmi les autres dirigeants locaux. Cette évolution permanente participe certainement du flou qui entoure sa capacité et ses champs d’action. Ajoutons que des capacités financières, jusque-là intactes, ont permis aux Régions, plus que toute autre collectivité, d’étendre cette action sur des champs ne relevant absolument pas de leurs domaines obligatoires mais à fort impact dans l’opinion (la santé par exemple), ajoutant peut-être un peu plus à la confusion.

13 Le conseiller territorial envisagé sera un « super-conseiller général » (plus « influent », reconnaît le projet de loi) et annonce une cantonalisation du conseil régional. Rémi Lefebvre, L’impensé de la réforme territoriale in La vie des idées laviedesidees.fr, 09/03/2010.
14 Alain Rousset, préface au Livre blanc des Régions, 2004-2005, Les Régions terres d’innovation, Et si les Régions ne faisaient plus peur, p7.
15 Savy, op.cit. p17.
16 Savy Op. cit., p17.
17 La communication territoriale à l’heure de la décentralisation, colloque organisé sous le haut patronage de M. Christian Poncelet, président du Sénat, Paris, Palais du Luxembourg, 23/06/2003, Débats animés par Pierre-Henri Gergonne et Emmanuel Kessler, journalistes à Public Sénat, http://carrefourlocal.senat.fr/dossiers/colloques/communicationterritoriale.pdf.
18 Sondage IPSOS du 15 mars 1998 (3 906 personnes), documentation personnelle.
19 Sur les sites internet, sous forme de plaque dans les locaux de l’association, dans leurs publications.
20 Régions magazine, 1er trimestre 2009, Les Régions face à la crise.
21 Tétu Jean-François, L’espace public local et ses médiations, « Communication et politique », Hermès n° 17-18, 1995.
22 Rémi Lefebvre, 2004, « Quand légitimité rime avec proximité », in Mouvements n°32, mars-avril, . 135-138.
23 Alain Rousset à l’AFP, 24-05-2010.
24 A cet égard, nous verrons les cas pratiques de la Picardie et des Pays-de-la-Loire dans notre troisième partie. Pour ces derniers, une discussion est en cours depuis leur création sur le rattachement de la Loire-Atlantique à la Bretagne, point sensible dans les deux régions. Ce qu’il faut noter, c’est que les tenants de la séparation ne discutent pas de la pertinence de la région mais simplement de ses contours.

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