Paragraphe 1 : La portée contractuelle et les effets du contrat de plan

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Dans son Traité de droit constitutionnel, Léon Duguit souligne que dans le contrat les deux contractants « ont une situation et des intérêts opposés ; l’un a l’obligation d’accomplir une certaine prestation envers l’autre, lequel a le pouvoir d’exiger l’accomplissement de cette prestation. Un acte juridique n’est un contrat que s’il peut rentrer dans ce moule à contrat qu’est la stipulation ; (…) il n’y a contrat (…) que si en un mot un lien entre créancier et débiteur est voulu par les deux individus. Sinon il y a autre chose qu’un contrat : il peut y avoir une convention ; mais il n’y a pas de contrat ». En toute rigueur donc, le terme « contrat » devrait être réservé à un croisement d’obligations réciproques entre un créancier et un débiteur.

Néanmoins, il faut avouer que ce type de contrat s’insère dans le cadre des contrats conclus entre les personnes publiques. Ceux-ci, tout en constituant de véritables contrats, peuvent poser problème et présenter des particularités ; d’où la nécessité d’établir la nature exacte de l’acte, la qualité des collectivités contractantes et le régime applicable.

Les termes de la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982(1) allaient dans le sens de reconnaissance de la nature contractuelle des contrats de plan tout en disposant dans son article 12 que « les contrats de plan sont conclus suivant une procédure fixée par décret en conseil d’Etat (…).ils sont réputés ne contenir que des clauses contractuelles ». Suivant les dispositions de cet article, le gouvernement s’était engagé à défendre auprès de ses partenaires européens la candidature de la ville de Strasbourg pour l’accueil de nouveaux organismes internationaux, « SYNCHROTRON ». Cet engagement a été dénoncé, quelque temps plus tard, par le premier ministre dans une lettre rendue publique et adressée au président du conseil général de l’Isère. Cette lettre faisait connaître au président du conseil général de l’Isère, qu’après examen des candidatures présentées pour l’implantation de ce laboratoire, le dossier présenté par la communauté grenobloise avait été retenu. En effet, le problème n’a pas pu être résolu par référence aux dispositions de l’article précédent ; celles-ci restent, toute proportion gardée, ambigües. Il a fallu attendre, cependant, le mot du juge pour que cette confusion soit levée. Le tribunal administratif de Strasbourg, saisi d’un recours pour excès de pouvoir contre cette décision contraire aux dispositions du contrat de plan, l’a annulée par un jugement du 18 octobre 1984(TA Strasbourg, 5 décembre 1985 CUS, ville de Strasbourg, Dpt. Du Bas-Rhin, AJDA, 1986, P. 100).

Plus encore, la valeur contractuelle du contrat de plan a été confirmée en appel par le conseil d’Etat, même si le jugement était infirmé pour des vices de procédure. Celui-ci a rendu un arrêt annulant la décision du 1er Ministre proposant la ville de Grenoble comme site d’implantation d’un accélérateur européen de particules, alors que dans le contrat de plan unissant l’Etat à la région Alsace, c’est la candidature de Strasbourg qui devait être soutenue(2). Cet arrêt engage explicitement la responsabilité d’une partie envers son cocontractant. De surcroit, la force juridique de ces contrats est reconnue sans ambages par le juge administratif dans des autres cas. Ce dernier a adopté la même position à propos des conventions de transfert de services passées entre le préfet et le président du Conseil général, pour déterminer les modalités de répartition des services entre l’Etat et le département, en vertu de la loi du 7 janvier 1983. Le Conseil d’Etat reconnaît la nature contractuelle des conventions de transfert de services ou de mise à disposition de personnels (C.E., 31 mars 1989, Département de la Moselle, et 13 mai 1992. Commune d’Ivry sur Seine)(3).

Dans le cas de ces conventions comme pour les contrats de plan Etat-région, le juge administratif y a vu de véritables actes contractuels, soumis au régime juridique des contrats administratifs, impliquant la possibilité de modification dans l’intérêt général selon les modalités prévues à l’acte, et susceptibles d’entraîner la responsabilité de la partie qui ne respecte pas ses obligations en cas de préjudice. Mais en même temps il faut remarquer, qu’en l’espèce le juge a écarté certaines règles applicables aux autres contrats administratifs. En effet, le Conseil d’Etat a considéré, s’agissant d’un contrat entre personnes publiques, que celui-ci peut faire l’objet d’un recours en annulation de la part d’une des parties, alors qu’en principe le juge du contrat ne peut annuler des mesures contraires aux clauses contractuelles et doit se borner à accorder une réparation éventuelle.

On est donc éloigné de la règle courante qui veut que le juge ne puisse annuler que les actes détachables du contrat. En l’occurrence donc, le Conseil d’Etat s’est écarté de sa jurisprudence traditionnelle, en reconnaissant au juge le pouvoir de prononcer l’annulation de mesures postérieures à la conclusion du contrat. Il a donc préféré faire évoluer les pouvoirs du juge du contrat, plutôt que de remettre en cause la qualification contractuelle des conventions de transfert de services, ce qui est le signe d’une sorte « d’effet d’entraînement en faveur de la qualification contractuelle ».

La jurisprudence relative au contrat de plan Etat-région a évolué avec l’arrêt « Région du Limousin » du 21 décembre 2007. Dans cette affaire, le Conseil d’Etat a retenu la responsabilité de l’Etat pour non-réalisation d’une ligne de TGV au profit d’une simple modernisation de la ligne ferrée existante, et a indemnisé le préjudice direct et certain, c’est-à-dire essentiellement les dépenses d’études et de contrôle externe. Dans sa décision, le Conseil d’Etat fait, parmi les contrats de plan Etat-région, la distinction entre les conventions qui constituent de simples déclarations d’intention et les conventions qui comportent des engagements. Dans un arrêt Ministre de l’écologie, du 7 mars 2008, le Conseil d’Etat a confirmé la condamnation de l’Etat pour non-respect des obligations découlant de ces contrats. Ainsi, tout dépend de la précision des clauses du contrat et de la présence d’engagements. Dans les affaires précédentes, le contrat de plan Etat-région ne comportait que des déclarations d’intention, qui nécessitaient des conventions particulières d’application projet par projet.

Dans l’affaire « Région du Limousin », de véritables engagements avaient été pris dans des conventions d’application d’un contrat de plan Etat-région portant sur un projet précis. Si l’arrêt mentionne sans surprise que l’Etat peut modifier ou mettre fin unilatéralement à ces conventions pour un motif d’intérêt général, il rappelle aussi que les cocontractants sont en droit d’obtenir de lui réparation du préjudice dès lors que le contrat n’y fait pas obstacle. C’est ainsi que si la portée du contrat de plan est plus ou moins relative, qu’en est-il de son qualification d’administratif ?

1 La loi sur la réforme de la planification en France
2 C.E. 8.1.1988, Ministre du plan c/C.U. de Strasbourg, AJDA 1988 p. 159, RFDA, 1988 p. 25l.
3 R.F.D.A., 1989, p. 466 et R.D.P., 1989, p. 1171.

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