Les plans de prévention étaient prévus dès la mise en place du dispositif des CatNat en 1982 mais dans une version très limitative, la loi Barnier du 2 Février 1995 à substitué les plans de prévention des risques naturels prévisibles (A) qui permettent de financer des mesures préventives dans les zones à risques (B)
A- Le principe des plans de prévention d’ordre réglementaires
Outre la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle par arrêté interministériel, et la souscription préalable d’un contrat d’assurance de chose, l’application du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles est également soumise au respect des plans de prévention des risques naturels prévisibles. Il s’agit d’une condition d’ordre réglementaire, prévue à l’origine par l’article 5 de la loi du 13 juillet 1982. Cet article prévoyait la création de plans d’exposition aux risques naturels ou PER. La finalité de ces plans visait à l’introduction de notion de prévention des risques au sein de l’action publique, en délimitant des zones exposées aux risques de catastrophes naturelles et les moyens de prévention nécessaires à la réduction des conséquences de la survenance de ces risques au niveau communal. Faute de suivi et de moyens, les PER n’ont pas été constitués à l’échelle prévue. La loi du 2 février 1995, dite loi Barnier est venue modifier les dispositions alors en vigueur concernant les PER. Elle a les a remplacé par les plans de prévention des risques naturels prévisibles, dont acronyme est PPR. Le PPR précise l’action publique en matière d’urbanisme : il détermine les zones géographiques où toutes constructions sont prohibées ou autorisées, à la seule condition que des mesures de prévention soient entreprises afin de réduire leur vulnérabilité aux risques catastrophes naturelles.
La finalité des PPR est définie à l’article L.562-1 du code de l’environnement récemment modifié par la loi du 27 décembre 2012 : il relève de la compétence de l’Etat d’ « élaborer et metre en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones ». Les PPR ont pour objet de « délimiter les zones menacées qui sont exposées aux risques naturels prévisibles compte tenu de la nature et de l’intensité de ces risques ».
Ces plans définissent le corpus de mesures de prévention à exécuter par les propriétaires, les collectivités territoriales ou les établissements publics. Les PPR sont une réglementation qui s’impose aux constructions neuves et déjà existantes. Les plans de prévention associent les assureurs et les réassureurs en complément de l’action publique. Dans les faits, les PPR conditionnent l’acquisition de la garantie obligatoire des catastrophes naturelles. Les assureurs se voient dispensés de l’obligation qui leur incombe d’assurer les nouvelles constructions bâties après publication d’un PPR sur une zone définie comme inconstructible en vertu de l’article L.125-6 du code des assurances. Dans les zones réglementées par un PPR, l’obligation d’assurance demeure dans le seul cas où le bien objet du contrat–socle, fait l’objet de mise en conformité avec la réglementation, dans un délai de cinq ans. L’obligation d’assurance imposée aux assureurs ne tient plus ces derniers, passé ce délai. Son refus pourra se manifester lors d’un renouvellement ou bien lors de la souscription d’un nouveau contrat. Le préfet peut mettre en demeure tout propriétaire d’un bien immeuble bâti sur une zone réglementée par un PPR de réaliser des travaux de mise en conformité prescrits, il peut même aller jusqu’à ordonner leur réalisation aux frais du propriétaire non diligent. Les PPR introduisent une obligation de mise en conformité en amont mais ils ont également un impact en aval, une fois le sinistre réalisé. En l’absence de PPR, la franchise applicable en matière de catastrophe naturelle telle de reconnue par les pouvoirs publics par arrêté, sera analysée en fonction des arrêtés déjà publiés relativement à la zone concernée sur une période de cinq ans. Au troisième arrêté, la franchise sera doublée ; au quatrième, elle sera triplée et pour les arrêtés suivants, elle sera quadruplée. Cette mesure vise à inciter les communes à demander la mise en place d’un PPR.
Cette dimension a évolué au cours des dernières années et le fonds intervient dans un champ élargi quant au financement de mesures préventives sur les zones à risques (B°)
B- Les plans de préventions et le financement d’actions préventives
La loi du 2 février 1995 créée un fonds de prévention des risques naturels majeurs, communément dénommé « fonds Barnier »(126). Le financement de ce fonds est assuré par une part des primes perçues pour l’indemnisation prévue par le régime des catastrophes naturelles de l’article L.125-1 du code des assurances. L’alimentation du fonds est opérée par un prélèvement de sur ces primes, fixé depuis le 1er septembre 1999 à 2%, ce qui représente environ 15 à 16 millions d’euros par an. L’Etat a la possibilité d’allouer des avances au fonds notamment pour répondre à des situations d’urgence. La CCR est dépositaire de ces sommes et en assure la gestion comptable. Le fonds a pour vocation de contribuer au financement des études et travaux de prévention prescrits par le PPR, pour les biens situés dans les zones à risques Il finance également les dépenses inhérentes aux opérations de reconnaissance, de traitement et de comblement des cavités souterraines et marnières à hauteur de 30% de leur coût. Par extension, le fonds Barnier peut contribuer aux frais de prévention relatifs aux évacuations temporaires ou encore au relogement de personnes exposées en cas de survenance d’un risque naturel majeur.
La loi du 30 juillet 2003, le décret du 12 janvier 2005 et la circulaire du 23 avril 2007 sont venus élargir le champ d’intervention du fonds Barnier. Depuis ces dates, le fonds intervient en allouant une indemnité lorsque l’Etat ou une collectivité acquiert un bien immeuble fortement endommagé par une catastrophe naturelle ou exposé à certains risques naturels majeurs. Le fonds peut aussi être appelé à financer des indemnités versées en cas d’expropriations motivées par un péril important et certain. Le fonds contribue, de manière pécuniaire, aux mesures de réduction de la vulnérabilité prescrites par un plan de prévention des risques(127) à des biens existants en zone à risque, ainsi que pour les études et les travaux de prévention contre les risques naturels à maîtrise d’ouvrage des collectivités territoriales dotées d’un PPR prescrit ou approuvé. La campagne d’information sur la garantie catastrophe naturelle est subventionnée à 100% par le fonds.(128)La loi Grenelle II du 10 juillet 2010 a modifié les taux de subvention pour les collectivités territoriales. Le but de cette évolution était de compléter, d’organiser et de pérenniser le champ des investissements réalisés par les collectivités territoriales en faveur de la prévention des risques naturels susceptibles de bénéficier d’une aide du Fonds Barnier. Le fonds peut par conséquent intervenir pour tous les types d’investissements : études, travaux ou équipements visant à la prévention des risques naturels dans la proportion de 20 à 40% de leur coût. Une nouveauté de la loi Grenelle II est de prévoir l’intervention du fonds quant au financement des travaux de prévention du risque sismique dans les zones de forte sismicité. L’élargissement des compétences du fonds est révélateur du retard accumulé en matière de prévention des risques au niveau national et public. Ce qui tend à mettre en lumière les difficultés rencontrées dans l’application des dispositifs légaux qui arrivent à leurs limites. ( Partie 2)
Le risque environnemental doit aujourd’hui être pris en compte, compte tenu du changement climatique, qu’il soit d’origine naturelle ou humaine, et de l’augmentation du nombre des catastrophes naturelles et technologiques. Néanmoins, comme nous l’avons vu, la gestion de ce risque s’est longtemps avérée difficile, tant en termes de prévention que de traitement, au niveau législatif qu’en politique assurantielle. C’est pourquoi le législateur est intervenu pour créer des systèmes globaux de réparations des risques naturels et technologiques qui ont relativement bouleversé les obligations des assureurs.
126 Fonds Barnier, du nom de Michel Barnier auteur de la loi du 2 février 1995.
127 (PPRN)
128 Article L.561-3 du code de l’environnement