Section 2. La procédure de décision et applicabilité des dispositions dans le droit communautaire

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§ 1. La procédure de décision

C’est de la répartition des compétences entre les institutions et, le cas échéant, leurs organes subsidiaires que résulte la procédure de décision. L’élaboration et l’édiction des actes découlent des différentes fonctions dont l’initiative, la préparation et la décision.

Le Traité contient un certain nombre de dispositions qui gouvernent le déroulement de ce processus en distribuant ces différentes fonctions entre les organes. Cette distribution contribue à caractériser le système institutionnel de la Communauté et à souligner son originalité par rapport aux modèles du droit constitutionnel classiques- notamment à la séparation des pouvoirs- auxquels on a trop tendance à se référer.

1. L’initiative

L’initiative revêt une très grande importante dans la mesure où, conditionnant le déclenchement du processus de décision, elle en constitue un facteur dynamique. Elle se traduit juridiquement par le droit de proposition qui appartient concurremment au Conseil et au Secrétariat (115).

Le Secrétariat occupe une place primordiale dans le processus décisionnel liée au droit d’initiative pour les actions à entreprendre et les décisions à arrêter. Il est investi de la responsabilité de déterminer le moment auquel l’acte doit intervenir et la conception générale qui doit l’inspirer en sa qualité de gestionnaire dans la Communauté. Ce pouvoir d’initiative du Secrétariat s’exerce principalement par la présentation des propositions au Conseil.

2. La décision

Selon NGUYEN QUOC DINH (116), la décision est un acte avec effet obligatoire par lequel se manifeste le pouvoir le plus fort que puisse obtenir une organisation internationale. Il s’agit d’acte relatif à la vie tant interne qu’externe de l’organisation afin d’en assurer la bonne marche et de pourvoir à ses besoins conformément à son traité constitutif.

Le pouvoir de décision, c’est-à-dire le pouvoir d’arrêter les actes juridiques, que ceux-ci soient ou non à portée générale est attribué par le Traité de l’EAC au Sommet et au Conseil, à titre principal, et dans la moindre mesure, au Secrétariat surtout en matière budgétaire.

Parmi les décisions nécessaires, certaines présentent une portée individuelle comme la nomination aux postes de la Communauté, la création d’autres organes, etc. ; d’autres constituent de véritables « actes-règles » à portée générale. Il s’agit notamment de l’approbation des règlements intérieurs des différents organes et institutions de la Communauté. Par ailleurs, si le pouvoir de décision est un pouvoir normal dans le chef du Sommet en tant qu’organe suprême, le Conseil en tant qu’organe politique bénéficie de la part de celui-là une importante délégation en matière décisionnelle (117).Grâce à cette délégation, le Conseil est habilité à autoriser un Etat à prendre des mesures de protection et de sauvegarde en cas de préjudice grave ou d’une menace de dommage grave lié à l’application du droit communautaire (118).

Les décisions et les actes de la Communauté sont exécutoires de plein droit dans les Etats membres sous réserve de leur publication dans la gazette officielle de la Communauté à moins qu’il en soit décidé autrement (119). Ils ont force de loi dans lesdits Etats dès leur publication dans le journal officiel de chaque Etat. Sous ce rapport, il faut noter que les décisions et les actes communautaires ont la primauté sur les lois nationales (120).

Dans le souci d’assurer la sauvegarde de la souveraineté et l’égalité des Etats membres de l’EAC, les décisions du Sommet et du Conseil sont en vertu des articles 12 et 15 du Traité, prises par consensus dans un certain nombre des matières énumérées à l’article 2 du Protocole sur la prise de décisions. Toutefois, dans d’autres matières, le Conseil décide à la majorité des voix exprimées tandis que le Sommet décide à l’unanimité notamment pour l’élection de son président (121).

3. L’exécution

Aux termes de l’article 16 du Traité, « les règlements, les directives et les décisions du Conseil ont force obligatoire à l’égard des Etats membres et organes… ». Il ressort des dispositions de cet article que les Etats et les organes de la Communauté ont l’obligation d’appliquer les actes du droit communautaire édictés.

Cependant, l’exécution du droit communautaire ne peut aller sans poser des problèmes sérieux d’autant plus qu’il se trouve en face du droit national de chacun des Etats membres de la Communauté. Sans doute, cette exécution peut occasionner des déséquilibres entre les Etats et c’est d’ailleurs pour cette raison que les rédacteurs du Traité ont été prudents et ont prévu une clause de sauvegarde (122) pour réduire les conséquences des perturbations sérieuses qui se produiraient dans l’économie d’un Etat membre à la suite de l’application des dispositions du droit communautaire.

La mesure de sauvegarde consiste donc en cette faculté de suspendre partiellement et temporairement l’exécution du droit communautaire de manière à éviter que les difficultés graves de l’application que ce droit peut rencontrer ne conduisent à sa remise en cause. De telles mesures sont prévues par le Traité dans le cadre des différentes étapes de l’établissement du marché commun.

La question que l’on peut se poser ici est celle de l’effet juridique du recours juridictionnel sur l’exécution des actes du droit communautaire. Par principe, les recours juridictionnels n’ont pas de caractère suspensif des actes attaqués. Il existe cependant devant la Cour de Justice une procédure particulière de sursis (123) à exécution de sorte que les règles juridiques applicables sont ici semblables à celles du droit administratif burundais.

§2. L’applicabilité des dispositions du droit de la Communauté

1. Les dispositions communautaires à effet indirect ou indirectement applicables

Si on laisse de côté les dispositions qui définissent la structure institutionnelle de la Communauté et précisent la fonction et la compétence des organes, on doit constater que les dispositions du droit communautaire peuvent être groupés dans l’une des deux catégories de la summa divisio (applicabilité directe ou applicabilité indirecte).

Dans la première catégorie, entrent les dispositions du Traité qui s’adressent aux Etats membres en leur imposant des obligations positives ou négatives. A ce genre de dispositions du droit communautaire primaire doivent être assimilés les directives et les décisions s’adressant aux Etats membres en tant que forme d’expression du droit communautaire secondaire (124).

Les dispositions de cette catégorie ont en commun le fait qu’elles s’adressent aux Etats membres. Les sujets du droit communautaire dans cette catégorie ne sont pas des particuliers mais des Etats membres, tenus de prendre des mesures de mise en œuvre, en droit interne, de l’obligation communautaire.

Exemple : l’obligation positive consiste à faire quelque chose notamment abaisser les droits des douanes, supprimer les discriminations basées sur la nationalité, élimination des restrictions,…tandis que l’obligation négative consiste à ne rien faire qui soit susceptible d’entraver ou gêner l’action communautaire (125).

Ces dispositions ne possèdent des pouvoirs normatifs que lorsque les Etats membres auront élaboré en droit interne les directives et les décisions qui leur ont été adressées ; ainsi, les particuliers seront touchés dans leurs droits et obligations.

Directives et décisions adressées aux Etats membres ont, au premier degré seulement le pouvoir d’obliger les Etats. Seule leur exécution développera en droit interne des effets susceptibles de toucher les particuliers (126). Néanmoins, ces formes du droit communautaire mettent en jeu ses rapports avec le droit interne car c’est sous l’impulsion ou sur l’ordre communautaire que les Etats membres sont obligés de prendre les mesures appropriées pour assurer l’effet médiat du droit communautaire en droit interne (127).

2. Les dispositions communautaires à effet direct ou directement applicables.

La seconde catégorie comprend toutes les dispositions du droit communautaire qui s’adressent directement aux particuliers et font naître dans leur chef directement des droits et obligations (interdiction de discrimination exercée en raison de la nationalité). Cette catégorie de dispositions normatives comprend à la fois des dispositions du Traité mais aussi des dispositions des règlements qui, par leur nature sont directement applicables dans les ordres juridiques de tous les Etats membres. Les dispositions de cette catégorie ont en commun le fait qu’elles s’adressent non pas aux Etats membres, mais aux particuliers qu’elles touchent directement en tant que ressortissants de la Communauté, qui deviennent de ce fait, sujets du droit communautaire.

Par exemple, la disposition qui consacre l’interdiction de discrimination exercée en raison de la nationalité fait naitre directement un droit pour les particuliers.

Pour déployer leurs effets en droit interne, ce genre de dispositions ne passe plus par l’écran étatique. Celui-ci ne peut les modifier ni les empêcher de produire des effets directs ; ces dispositions ont de part elles-mêmes, un pouvoir normatif direct au moins égal à toute loi nationale (128). Ainsi, après la ratification du Traité, ou après publication des règlements, les dispositions de cette catégorie pénètrent-elles en doit interne des Etats membres ou par leur propre force, et sans concours de la part des Etats. On serait même tenté de dire qu’elles pénètrent parfois contre leur volonté.

Aucune marge de liberté, d’appréciation, d’intervention ou d’opposition n’est laissée aux Etats membres. Les dispositions directement applicables pénètrent de plein droit en droit interne et produisent des effets directs dans le chef des particuliers (129). C’est le domaine de l’intégration auquel correspond une unification juridique complète, le droit communautaire étant dans toute la Communauté égal à lui-même, donc parfaitement unitaire.

Cette catégorie représente le domaine où le droit communautaire est le plus fort, où ses effets dans le droit interne des Etats membres sont les plus percutants. Dans ce domaine, les ressortissants des Etats membres deviennent ou sont des ressortissants directs de la Communauté. Les Etats membres sont dépouillés de leurs pouvoirs lesquels, en vertu de la conception dualiste, et de l’idée de transformation, rendaient leur volonté discrétionnaire ; ils ne peuvent refuser d’introduire la norme du droit international en droit interne. Ces normes communautaires produisent des effets en droit interne, directement et de par elles-mêmes.

115 Voir les articles 14 §3 et 71 du Traité.
116 NGUYEN QUOC DINH, op .cit., p.480.
117 L’article 11 §9 du Traité pose la limite des délégations de pouvoirs et fonctions. Ainsi, les directives générales et l’élan, la nomination des juges à la cour, l’admission des nouveaux membres et l’octroi du statut d’observateur aux pays tiers ne sont pas inclus dans les matières sujettes à la délégation.
118 Voir les articles 26, 27 et 48 du protocole sur le marché commun et 78 du Traité.
119 Voir l’article 11§8 du Traité.
120 Voir article 8 du Traité.
121 Voir l’article 13 du Règlement intérieur du sommet
122 Voir les articles 78 du Traité, 25 et 27 du Protocole du Marché commun.
123 Voir l’article 110 des règles de procédure de la cour est-africaine de justice
124 Le droit communautaire primaire se dit des dispositions directes du traité tandis que le droit communautaire secondaire se dit des dispositions des actes édictés par les organes et institutions de la communauté.
125 voir les articles 3,5,7,13,24 du protocole sur le marché commun.
126 Les effets peuvent se concrétiser en droit interne sous la forme d’actes normatifs ou d’actes individuels.
127 V.-R. ISEAN, op.cit., p.171
128 Quelles que soient les théories développées dans ce domaine, une chose est certaine : introduit dans l’ordre juridique des Etats membres en tant que simple traité, le Traité de l’EAC a le rang que chaque Etat membre réserve au traité classique.
129 Certes, cela n’exclut pas que dans certaines hypothèses les Etats membres prennent des mesures susceptibles de mieux assurer l’effet direct des dispositions considérées en droit interne. Ainsi, afin d’éviter toute confusion et toute incertitude, peuvent-ils abroger expressément ou modifier certaines dispositions nationales ou introduire des mécanismes susceptibles d’assurer une application plus harmonieuse des dispositions communautaires.

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