Afin de mieux gérer le risque climatique et pour permettre une diminution du coût économique tant pour les assureurs, réassureurs et que les entreprises, l’Etat doit intervenir. La croissance des richesses et sa répartition géographique en France conjugué avec l’augmentation de la fréquence d’événement climatique rendent notre pays encore plus vulnérable aux aléas climatiques par rapport au passé. L’une des solutions les plus favorables pour que le préjudice économique causé par ces sinistres, soit supportable, pour les assureurs et les assurés, c’est une politique nationale en matière de prévention et de protection (§1). Cette prévention s’effectue indirectement par un fonds qui s’est substitué à l’Etat et qui a besoin d’être réformé afin de lui donner plus de moyens et de visibilité (§2). La prévention peut donc diminuer l’impact économique d’un sinistre climatique, mais ceci ne peut se faire que si la réforme du régime des catastrophes naturelles aboutit (§3).
§1. L’Etat et les plans de prévention
Les catastrophes climatiques survenues ces dernières années ont mis en exergue le dysfonctionnement des plans de prévention. Les rapports parlementaires et sénatoriaux l’ont constaté comme en témoignent leurs titres : « des plans de prévention des risques mal adaptés » et « un nombre trop restreint de PPR ». Les sénateurs pointent « de sérieuses carences sur le plan local de la politique nationale de prévention des risques naturels »(90) comme nous le prouve la tempête Xynthia et l’inondation du Var où la plupart des communes ne disposaient pas d’un plan de prévention approuvé. Il est alors impératif que l’Etat intensifie ses plans de prévention.
En France il y a un véritable problème concernant le risque d’inondation. Les maires ont accordé des permis de construire dans des zones inondables, dans le but de développer leur commune mais en oubliant le risque. Ce qui a conduit à des situations d’extrême vulnérabilité ; d’autant plus que l’un des remparts du risque d’inondation, les digues, sont très mal gérées et entretenues. Il y a un véritable problème concernant le statut juridique de ces digues et il est par conséquent difficile de savoir à qui elles appartiennent. C’est pourquoi la plupart du temps, ce sont des syndicats intercommunaux qui s’en occupent, mais ils ont peu de moyens. La loi permet au fonds Barnier de financer les travaux de mise en conformité des digues qui sont gérées par les collectivités territoriales. Cependant il n’intervient pas pour celles qui sont gérées par l’Etat. A la suite des sinistres du Var et de la tempête de Xynthia, l’Etat a proposé un plan d’investissement de 500 millions d’euros sur cinq ans pour diminuer la vulnérabilité du territoire face à la submersion marine. Ce plan a pour but de financer le renforcement des 1 200 km de digues(91).
Sur ces dernières années, des moyens ont été mis en place pour renforcer la prévention contre le risque d’inondation. C’est ainsi qu’ont été crées différents outils tel que le fichier Gaspar, qui recense tous les plans de prévention qui existent en France ou le portail national Cartorisque, qui est l’Atlas des zones Inondables et des plan de prévention du risque d’inondation. Pour autant, ces initiatives doivent être améliorées, il faut que les données présentes
sur le portail cartorisque, soient approfondies. Actuellement, il ne prend qu’en compte les fleuves du territoire et il oublie les autres cours d’eaux, dont le débit est certes moins important mais qui peuvent se révéler dévastateurs en cas d’orage important. De plus, la FFSA(92) préconise une meilleure alimentation du fichier Gaspar, notamment sur les dates de mise en place et la qualité des PPRNI, ainsi que l’échelle de réalisation de ces plans et les différents types d’inondations. Il faut aussi remettre à jour les plans car la plupart d’entre eux ont été établis avant 1995. Ils ne correspondent plus à la réalité car certaines zones sont aujourd’hui plus exposées que par le passé. Ces deux outils doivent être actualisés et être suivis de manière rigoureuse, car ils « constituent incontestablement deux colonnes vertébrales d’un système national de suivi et de contrôle seul à pouvoir établir un diagnostic de la situation de la prévention contre les aléas »(93).
Il faut que le gouvernement donne une trame efficace, claire et à long terme, au lieu de mettre en place des actions qui s’établissent au fur et à mesure des catastrophes et uniquement pour certaines zones. Le rapport de l’Assemblée nationale « post Xynthia » souligne ce manque de visibilité du fait de l’« éparpillement des expertises conduisant à une insuffisance des échanges et des moyens financiers ». Il est alors essentiel de mettre en place une entité ayant
pour but d’améliorer la visibilité des données, ce qui permettra à l’Etat d’adopter une stratégie de prévention cohérente et efficace. La FFSA a d’ailleurs proposé la mise en place d’un Observatoire qui aurait pour but « d’éclairer la politique sur les actions prioritaires à mener en matière de prévention contre
le risque inondation. » Pour ce faire, l’Observatoire devrait « centraliser les données historiques de sinistralité des assureurs et réassureurs (CCR notamment), contrôler la cohérence de ces données avec l’outil Cartorisque existant, finaliser cet outil Cartorisque en y ajoutant les cours d’eau secondaires à historique « chargé » et le risque de submersion marine et coupler ces données à des systèmes d’information recensant les enjeux économiques et humains » (94).
En plus du risque d’inondation, la France va connaitre des variations de températures de plus en plus importantes voire extrêmes. Les pouvoirs publics doivent donc réagir face à ce risque de canicule et de sécheresse. Ce risque de sécheresse suivi de pluie entraine soit le gonflement du sous sol, soit son retrait, ce qui impacte les constructions. Aujourd’hui des bâtiments sont encore construits sur des zones argileuses, zones qui contribuent au gonflement et au retrait du sous sol. L’Etat doit alors légiférer afin d’imposer que les nouvelles constructions s’effectuent en dehors de ces zones.
Enfin, il faut souligner que l’Etat ne fait aucune différence en matière de prévention entre les particuliers et les entreprises. Or cette distinction doit être établie notamment pour les obligations. Les entreprises peuvent être soumises à des obligations plus rigoureuses que les particuliers, tel que l’interdiction de stocker des outils et marchandises d’une grande valeur dans des zones à risques ou encore la mise en place d’un plan pour évacuer les
marchandises lorsque le sinistre est prévisible. La FFSA préconise la mise en place de Plans de Préventions de Risques pour les entreprises(95). Ce qui permettra aux entreprises d’être plus responsables et de prendre en compte leur système de prévention de la tarification de l’assurance.
Par conséquent, pour pouvoir diminuer le préjudice économique du par l’impact d’un risque climatique, l’Etat doit réagir au plus vite. Mais une autre problématique est soulevée : que faire des bâtiments, maison, entreprises, infrastructures se trouvant au sein d’une zone à risques ? Ce problème a déjà été abordé par le passé en créant un fonds spécial : le fonds Barnier.
§2. Redéfinir le fonds Barnier
Le fonds Barnier, appelé également le fonds de préventions des risques naturels majeurs, a été crée par la loi du 2 février 1995 relative au renfoncement de la protection de l’environnement. Sa mission initiale était le financement des expropriations de biens exposés à des risques naturels, dont les risques climatiques, qui menacent des vies humaines. Le fonds Barnier a vu ses missions s’élargir en 2005(96) . Il est possible de recourir au fonds pour financer l’acquisition, par l’Etat ou une commune, de biens sinistrés par une catastrophe naturelle ou d’un bien endommagé même en l’absence de danger pour l’homme. Il permet également de financer les mesures de réduction de vulnérabilité édictées par le plan de prévention des risques, comme la prise en charge des travaux des cavités souterraines ou marnières.
En 2006, le financement des études et travaux prévus par la loi sur l’eau et le milieu aquatiques(97) a également été effectué par ce fonds. Enfin, la loi Grenelle II, prévoit que l’Etat peut procéder aux acquisitions amiables de biens situés dans des « zones de solidarité ». Ce fonds est alimenté par une contribution basée sur les cotisations du régime des catastrophes naturelles. Son montant a connu une évolution, il est passé de 2% en 2000 à 12% en 2010.
Au regard de ces éléments, le fonds avait pour vocation d’aider l’Etat en matière de préventions des risques naturels, or avec l’augmentation de ses missions, il se substitue à l’Etat. Il convient alors que cette substitution soit faite correctement, notamment au regard de son financement. Les assureurs demandent que son financement ne s’effectue plus sur les primes additionnelles des catastrophes naturelles mais par des prélèvements obligatoires.
Cette solution permettra de faire la distinction entre le financement des indemnisations des sinistres des catastrophes naturelles et le financement du fonds de prévention. Ainsi, les ressources qui sont destinées à indemniser les sinistrés ne seront plus diminuées par le prélèvement servant à financer le fonds. Il convient également de redéfinir correctement les missions de ce fonds afin d’avoir une plus grande visibilité de ses missions. Ce changement permettra à l’Etat de mettre en place une véritable politique de prévention avec les moyens appropriés. Cette politique de prévention s’établit également à travers la réforme du régime des catastrophes naturelles.
§3. Les réformes
Le seul aspect positif de la tempête Xynthia est la remise en question de notre régime de catastrophes naturelles, qui selon le Président de la République est
«parfaitement inefficace, puisqu’il n’incite absolument pas à la prévention, donc il est injuste » Le ton est donné, différentes pistes de réflexion sont établies pour réformer notre système. Espérons simplement que cette réforme aboutisse avec des mesures favorables tant aux assureurs qu’aux assurés. En effet, en 2003 avec la sécheresse et en 2005 avec les inondations, les pouvoirs publics avaient indiqué leur volonté de reformer ce régime. Une commission composée d’experts a été réunie pour établir un état des lieux du régime et émettre des propositions. Or celles-ci n’ont jamais été prises.
Un seul exemple de révolution du régime est la loi de finance rectificative de 2007. Elle limite la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle à 18 mois après la survenance de l’événement. Ceci concerne le risque de sécheresse, or, « pour observer l’alternance sécheresse –réhydratation, il faut au moins un an. A partir de ce phénomène, le sinistre peut survenir plusieurs années après.»(98) Ainsi, une demande d’arrêté de sécheresse prises après ce délai sont systématiquement refusées. Par conséquent, cette loi a été prise en faveur des assureurs car ils ont constaté que l’équilibre financier « des exercices touchés par la sécheresse se dégrade progressivement au cours des années qui suivent, en raison de la lenteur du phénomène »(99). Ainsi, les assureurs voient leur montant d’indemnisation se réduire, permettant de diminuer leurs préjudices économiques, et inversement pour les entreprises qui devront supporter un montant plus conséquent. Quant à l’Etat, cela lui permet de se prémunit contre une éventuelle mise en jeu de la garantie délivrée par la Caisse Centrale de
Réassurance.
L’une des pistes de réflexions sur le régime des catastrophes naturelles (qui touche certains risques climatiques) est la suppression de la mesure administrative d’arrêté de catastrophe naturelle. Pour ce faire, il faut alors établir une liste précise des périls qui rentrent dans le champ d’application de ce régime. Cette liste doit prendre en compte « des critères objectifs scientifiquement établis, permettant de déterminer si l’événement naturel est bien
une catastrophe naturelle »(100). Cette approche permettra de simplifier le système et d’accélérer les indemnisations. Pour autant, il faut espérer que cela n’aboutira pas à vider ce régime de son caractère si particulier qui est la solidarité. Cette dernière prend la forme de la garantie de l’Etat qui est mise en oeuvre à travers la CCR. Cependant, aujourd’hui l’Etat doit limiter ses dépenses. Or, les sinistres naturels et surtout climatiques sont de plus en plus fréquents et leurs coûts sont importants, faisant ainsi intervenir la garantie de l’Etat. C’est pourquoi les assureurs et l’Etat ont le souhait de réformer ce régime dans le sens de la prévention et de la responsabilité, afin de conserver l’équilibre du régime à long terme.
Cette responsabilisation peut prendre la forme d’une modulation de la surprime. Pour autant comme le soulignent certains assureurs, dont Laurent Montador, directeur du département catastrophes naturelles et fonds publics à la CCR, « une modulation de la surprime de quelques euros n’aurait pas, pour les particuliers, un effet incitatif immédiat à prendre plus de mesures de prévention. Cela n’est pas le cas pour d’autres catégories d’assurés, comme les collectivités locales, qui peuvent être incitées par une modulation de leur surprime d’assurance – dont l’ampleur reste à déterminer – à mettre en place un plan de prévention des risques (PPR) ou un plan communal de sauvegarde (PCS). Cette mesure aurait le mérite de renforcer leur conscience du niveau de risque cat’ nat’ au moment de la souscription, et non pas seulement au moment d’un sinistre ». Les collectivités territoriales ne seront pas les seules à être sensible à la modulation de la surprime, les entreprises aussi.
Pour le moment, le projet s’oriente d’avantage sur une modulation de la surprime envers les grandes entreprises et non sur les particuliers, comme le précise Franck Saudo(101). Selon lui, « Cette modulation de la surprime selon un taux qui est à fixer ne concernerait vraisemblablement que les grandes entreprises, selon un seuil qui reste à déterminer, pas les PME ni les particuliers »(102). D’ailleurs, cette idée de moduler le montant afin de faire prendre conscience du risque et d’inciter implicitement à la prévention à déjà été introduite. En effet en 2000, a été introduit le principe de la modulation de franchise. Enfin, les grandes entreprises pourront plus facilement être soumises à la modulation, car elles disposent « des moyens nécessaires pour une
prévention active, et une démarche de dialogue entre assureur et assuré sur les moyens de
prévention à mettre en place »(103).
Cette réforme s’orienterait donc vers la responsabilisation et la prévention permettant ainsi de limiter l’impact économique du sinistre climatique pour les entreprises et les assureurs. En attendant la réforme et pour pouvoir financer les risques climatiques, les assureurs, réassureurs et les entreprises se sont tournés vers le marché financier.
Le Fonds National des Garanties de Calamité Agricole va également subir des modifications sous l’influence de la Politique Agricole Commune. Les pouvoirs publics se désengagent de plus en plus. En effet, l’année dernière ce désengagement s’est traduit par la sortie des grandes cultures du FNGCA et cette année c’est la viticulture qui est sortie. La sortie des arboriculteurs et autres productions sont également prévues. Ce désengagement rentre dans la ligne de la PAC. En effet, le FNGCA risque de disparaître, au profit d’un système européen de subventions. Le montant de la subvention passera de 38,3 % à 65% de la prime. Cette dernière ne sera versée dans son intégralité que s’il est appliqué une franchise de 25% et un taux de perte de 30% en cas de sinistre. Or « Ce taux de perte est beaucoup trop élevé aux yeux d’un grand nombre d’exploitants. En grande culture, il est rare d’atteindre un tel niveau de perte et il
s’agit du principal point de crispation de la profession »(104) .Par conséquent, il faudra étudier les risques climatiques qui touchent les exploitants agricoles au niveau européen. Ce système d’aide permettra une meilleure mutualisation de ce risque. Pour autant, les exploitants vont devoir remplir centaines conditions précises en matière de sinistres pour y avoir droit.
L’appréhension du risque climatique s’effectue par la mise en place d’outils permettant d’avoir une meilleure évaluation du risque et une meilleure réactivité. Les assureurs comme les entreprises ont une nouvelle approche de ce risque. Ils peuvent l’appréhender en le transformant en une opportunité marketing. Cette approche permet à l’entreprise de conserver ses clients et d’en attirer de nouveaux. Pour autant une appréhension efficace du risque climatique ne peut se faire que si l’Etat y participe. L’Etat doit imposer plus de prévention et veiller au respect de la réglementation des plans de prévention des risques. Il ne faut plus que l’intérêt économique ou le développement d’une commune s’effectue au détriment du risque climatique. Par ailleurs, des modulations tarifaires supplémentaires pourraient être également appliquées par les assureurs pour les grandes entreprises. La mise en place d’un dialogue sur les moyens de prévention à mettre en place entre assureur et entreprise permettrait encore une meilleure efficacité qu’une application simple de la réglementation. Ces mesures permettent et permettront de diminuer le préjudice économique de l’entreprise et de l’assurance. Pour autant ils doivent trouver des moyens pour financer ce risque, ce qui permettra de diminuer le préjudice économique .et pour cela, la meilleure solution reste le marché financier.
90 FFSA, rapport sur la prévention et assurance contre les catastrophes naturelles, février 2001, p 4 et 5.
91 Projet de loi de finances pour 2011 : article 72 financement par le fonds de préventions des risques naturels majeurs des travaux sur les digues domaniales.
92 FFSA, rapport sur la prévention et assurance contre les catastrophes naturelles, février 2001, p 7.
93 Voir supra.
94 FFSA, rapport sur la prévention et assurance contre les catastrophes naturelles, février 2001, p 6.
95 FFSA, rapport sur la prévention et assurance contre les catastrophes naturelles, février 2001, p 7.
96 Décret n° 2005-29 du 12 janvier 2005.
97 L’article 32 de la loi sur l’eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006.
98 TUFFERY.S, Une réforme peut en cachée une autre, La tribune de l’assurance, 2008, p 34.
99Cf note 97.
100 TUFFERY.S, Une réforme peut en cachée une autre, La tribune de l’assurance, 2008, p 35.
101 LUGINSLAND.M, Le régime cat’ nat’ en voie de modernisation, Argus de l’assurance, 2011,
http://www.argusdelassurance.com/marches/produits-services/le-regime-cat-nat-en-voie-demodernisation. 50751.
102Cf note 100
103 FFSA, rapport sur la prévention et assurance contre les catastrophes naturelles, février 2011, p 12.
104BERNARD.E ET TUFFÉRY.S, L’assurance récolte prépare l’après 2013, L’Argus de l’assurance, 2010, http://www.argusdelassurance.com/actualites/l-assurance-recolte-prepare-l-apres-2013.42948