§1 : Le retrait progressif du Fonds National de Gestion des Risques en Agriculture (FNGRA)
Le Fonds National de Garantie des Calamités Agricoles (FNGCA) a été crée par une loi du 10 juillet 1964 développée aux articles L361-1(24) et suivants du Code Rural. Depuis la loi n°2010-874 du 27/07/2010 dite loi de modernisation de l’agriculture, il a été rebaptisé le Fonds National de Gestion des Risques en Agriculture (FNGRA). Le Fonds est géré dans un cadre publique par la Caisse Centrale de Réassurance comme l’énonce l’article L431-11 du Code des assurances.
Il est chargé d’indemniser les dommages matériels causés aux exploitations agricoles par les calamités agricoles(25). Ce régime légal d’indemnisation implique que les dommages agricoles subis soient inassurables, imprévisibles, d’une ampleur exceptionnelle et dus à des phénomènes climatiques anormaux. Dans ce cas, le FNGRA verse des aides aux agriculteurs pour maintenir l’activité agricole durement touchée par des évènements tels que les inondations ou les sécheresses. Comme tous les Fonds de garantie, son mécanisme de fonctionnement repose sur la solidarité nationale. Il est essentiellement alimenté par une taxe à 11% prélevée sur la totalité des primes annuelles des contrats d’assurance agricole(26) et par une subvention de l’Etat.
Seuls les exploitants agricoles peuvent prétendre à cette indemnisation au titre des calamités agricoles. Pour en bénéficier, il faut souscrire une assurance pour les éléments principaux de l’exploitation contre l’incendie : la souscription à une assurance « multirisques agricole » permet aux assurés de recevoir les aides financières du Fonds en cas de calamités. L’Etat finançant le FNGRA autant que les agriculteurs, les conditions d’éligibilité à l’indemnisation du Fonds sont très strictes afin de limiter une trop grande dépense des deniers publics.
Le Fonds de garantie intervient si et seulement si une calamité agricole est constatée. La définition de la calamité agricole est constituée de quatre conditions cumulatives :
– Les dommages ne sont pas couverts par le mécanisme de l’assurance
– Ils sont imprévisibles et d’une importance exceptionnelle
– Ils résultent d’une action anormale des forces de la nature
– Les dommages sont d’origine agricole
A ce titre, la calamité agricole est différente de la catastrophe naturelle qui touche toute la population et provoque tout type de dommages. Le régime des calamités agricoles vise le bétail et les cultures de l’exploitation sinistrée.
Seuls les risques non assurables peuvent faire l’objet d’une indemnisation par le FNGRA. Un arrêté du 31 mars 2009 a définit ce critère en fixant la liste des risques assurables exclus du régime légal d’indemnisation des calamités agricoles. Il distingue les pertes de récoltes et les pertes de fonds. Pour les premières, « l’ensemble des risques climatiques sur céréales, oléagineux, protéagineux et plantes industrielles ; le risque de grêle et de vent étendus autres cultures » sont exclus. En ce qui concerne les pertes de fonds, « l’ensemble des risques climatiques sur les bâtiments, sur les équipements et installations d’irrigation ainsi que le risque de foudre sur le cheptel » sont exclus du mécanisme de solidarité nationale. La grêle a toujours été exclue des pertes de production car c’est un événement courant faisant l’objet depuis longtemps d’une assurance contre la grêle.
Le Fonds de Garantie finance(27) en principe les pertes de fonds comme les arbres et les ceps et également les pertes de récoltes sur les fruits rouges. Depuis 2009, les grandes cultures sont exclues du mécanisme et la vigne depuis 2011. Le FNGRA devrait rendre une décision courant 2012 concernant l’assurabilité des pertes de récoltes des fruits et légumes.
L’intervention du FNGRA est subordonnée à l’exigence d’un seuil minimum de pertes. Selon l’article D361-30 du Code Rural, pour obtenir l’indemnisation, il faut atteindre un taux de perte de production physique supérieur à 30% (ou 42% si la production bénéficie d’une aide couplée de la PAC) représentant plus de 13% de la valeur du produit brut de l’exploitation. Cela signifie que l’exploitant doit justifier une perte minimum de 30% par production animale ou végétale et cette perte doit représenter au moins 13% de la production totale de l’exploitation. Pour donner un exemple, un arboriculteur voit sa récolte de cerises détruite par le gel à hauteur de 60%, le premier niveau de perte est atteint. Il possède également quelques pieds de vignes en complément de son activité principale. Dans ce cas, ses pertes sont largement supérieures à 13% du produit brut de l’exploitation car les arbres fruitiers sont majoritaires dans l’exploitation.
La procédure de reconnaissance des calamités agricoles est prévue aux articles D361-20 et D361-21 du Code Rural suite à un décret du 16 janvier 2012 précisant les modalités d’indemnisation. Le préfet constitue une mission d’enquête composée de professionnels du secteur agricole dont le rôle est de déterminer les biens sinistrés et l’étendue des dommages. Un rapport est remis au préfet qui décide ou non de saisir les ministères de l’agriculture et de l’économie. Les ministres, après consultation du Comité National de l’Assurance en Agriculture (CNAA), composé d’experts agricoles et en assurance, rendent leur avis. Si le caractère de calamité agricole est déclaré, les ministères publient un arrêté de reconnaissance de la calamité agricole(28) détaillant la zone, la période et la production sinistrée.
Une fois que les autorités administratives ont admis la calamité agricole, les agriculteurs font la démarche pour obtenir l’indemnisation. Dès que les exploitants agricoles prennent connaissance de l’arrêté ministériel publié en mairie, ils disposent de 30 jours pour présenter une demande d’indemnisation sous la forme d’un formulaire à la Direction Départementale des Territoires (article D361-23 du code rural). Un Comité Départemental d’Expertise examine les dossiers, détermine la nature et l’importance des dégâts. Le CNAA fixe les pourcentages d’indemnisation et les crédits alloués par département. Après accord des ministères de l’économie et de l’agriculture publié par un arrêté, le préfet communique ces sommes à la Caisse Centrale de Réassurance, gestionnaire du Fonds, qui indemnise les agriculteurs.
L’article D361-14 dispose que le Comité Départemental d’Expertise met en place un barème pour évaluer les dommages. Il est établi par cultures, par zones géographiques et prend en compte le rendement des cinq dernières années. L’indemnisation est déterminée à partir de ces barèmes départementaux. Elle est versée dans le respect du principe indemnitaire énoncé à l’article L121-1 du Code des Assurances selon lequel, « l’indemnité due par l’assureur à l’assuré ne peut pas dépasser le montant de la valeur de la chose assurée au moment du sinistre ». Cependant, le Fonds a pour vocation de maintenir l’activité de l’exploitation, il ne compense pas les pertes à leur valeur réelle. Ainsi, l’indemnisation représentera au maximum 80% des pertes ou 90% en zone défavorisée. Ce plafond est un seuil maximal d’intervention mais l’indemnisation accordée est souvent largement inférieure et se situe aux alentours de 30% du montant des pertes enregistrées par l’agriculteur.
Depuis sa création, le champ d’application du Fonds National de Garantie des Risques Agricoles a largement été réduit. Les cultures et évènements climatiques sont de plus en plus considérés comme assurables au titre d’une « assurance récolte ». Sous la pression de l’Union Européenne, l’Etat a volontairement restreint l’intervention du Fonds de garantie dont la gestion faisait l’objet de beaucoup de critiques : coûts administratifs très importants, lenteur et faiblesse des indemnisations. Pour le moment, personne ne sait si le FNGRA subsistera pour garantir des risques climatiques d’ampleur exceptionnelle ou si l’assurance remplacera totalement ce mécanisme de solidarité nationale. Dans tous les cas, le système national de gestion des calamités agricoles doit être considéré par les agriculteurs comme un instrument de dernier recours. Aujourd’hui, les exploitants souscrivent des « assurances récolte » pour couvrir les risques climatiques.
§2 : Le développement de l’assurance privée : l’ « assurance récolte »
A/ La mise en place de l’assurance des risques climatiques
L’assurance a commencé par garantir un risque climatique bien ciblé : la grêle. L’assurance grêle existe depuis longtemps (début du XIXème siècle) et ne pose pas de difficultés à l’assureur, c’est le risque le plus courant dans l’agriculture. L’assureur prend en charge les pertes quantitatives (et les pertes de qualité sur option) causées par l’action mécanique du choc des grêlons. La garantie tempête(29) est aussi intégrée dans ce contrat. Toutes les cultures sont assurables et classées selon leur niveau de sensibilité face à la grêle. Pour évaluer le risque, l’agriculteur remplit une déclaration d’assolement précisant pour chaque parcelle : son lieu-dit, sa surface, la nature, le rendement et le prix de vente des récoltes. Ce sont des contrats à tacite reconduction qui prennent souvent effet le 1er mars de chaque année jusqu’aux récoltes compte tenu de la survenance périodique de la grêle.
Pour ce qui est des autres risques climatiques, le Fonds de garantie restait le seul acteur. Cependant, le recours aux assurances privées s’est fait ressentir face à l’équilibre financier du FNGRA fragilisé par la fréquence et le coût très élevé des calamités. Les pouvoirs publics ont alors souhaité le développement des assurances pour alléger les dépenses de l’Etat. En 2000, M. Babusiaux, conseiller à la Cour des Comptes, a été chargé « d’étudier les conditions de mise en oeuvre d’un mécanisme d’assurance et de son articulation avec le régime des calamités agricoles ». Ce rapport a envisagé une éventuelle élaboration de contrats d’assurance pour couvrir les récoltes. L’Etat et les assureurs ont poursuivi cette démarche en étudiant les produits pouvant être proposés et les aides accordées à la profession pour la souscription de ces contrats. M. Ménard, député, a approfondi la question dans un rapport de 2004 en proposant de créer « une assurance pérennité, basée sur une complète mutualisation des productions et des risques avec une couverture d’environ 65% du chiffre d’affaires ». Cette assurance est envisagée dans le cadre d’un système multirisques pour permettre aux agriculteurs de redémarrer leur activité après un coup dur. L’Etat interviendrait toujours pour les sinistres exceptionnels non assurables et la mission du FNGRA serait désormais axée sur le développement de « l’assurance récolte » en aidant financièrement les exploitants à la souscription de ces assurances.
B/ L’implication des pouvoirs publics dans le développement de « l’assurance récolte »
A la suite du « rapport Ménard », l’Etat a encadré la mise en oeuvre des contrats d’assurance par un décret du 14 mars 2005 et du 27 mars 2006. Les assureurs ont alors lancé, les premiers « contrats multirisques climatiques ». Les décrets prévoient que « le FNGRA verse une subvention venant en diminution de la prime ou cotisation afférente au contrat d’assurance souscrit ». Cette aide est justifiée compte tenu du coût élevé des cotisations dû à l’obligation faite aux assureurs de couvrir de nombreux aléas difficilement maîtrisables. La subvention(30), demandée par les exploitants dans leur dossier PAC, représente 65% de la prime au maximum, à la condition que la garantie couvre au moins 30% des pertes avec une franchise absolue minimal de 25%.
Pour évaluer le risque et déterminer la cotisation due par l’agriculteur, l’assureur se base sur la déclaration du rendement historique de l’exploitation. Le rendement historique est celui de l’appellation ou de la culture pendant les cinq dernières années, il représente la réalité économique de l’exploitation et il est exprimé en quintaux par hectare. Si l’agriculteur exerce son activité depuis cinq ans, le rendement de référence est la moyenne des rendements annuels en ôtant le meilleur et le moins bon. L’assureur admet que l’agriculteur assure 20% de rendement supplémentaire s’il l’a déjà obtenu dans les cinq dernières années. Ainsi, le capital assuré, composée du rendement historique multiplié au prix de vente de la récolte, est représentatif du produit obtenu en moyenne sur l’exploitation. Pour calculer la prime, l’assureur y applique le taux de prime qui diffère selon les cultures et aussi selon les variétés de fruits ou de grandes cultures. Par conséquent, l’aide publique de 65% maximum de la cotisation dépend du rendement historique déclaré par l’exploitant. L’exigence de 30% de pertes de rendement avec une franchise de 25% sont des conditions jugées parfois strictes par les exploitants. Les assureurs modulent donc ces conditions légales pour offrir aux agriculteurs plusieurs niveaux de garantie selon l’exposition au risque de l’exploitation.
Par exemple, Groupama propose aux viticulteurs la suppression du seuil de 30% de pertes et de racheter la franchise légale de 25% à 10, 15 ou 20% pour tous les aléas climatiques. Ces solutions impliquent une hausse de la cotisation et par conséquent une baisse de la subvention publique car les conditions du versement de l’aide ne sont pas respectées. Dans l’environnement économique actuel, les exploitants contestent la procédure du versement de l’aide car ils doivent faire l’avance du montant de la subvention sur 6 mois.
L’article 4 du décret de 2005 a instauré deux types de contrats susceptibles d’être aidés : le contrat par culture et le contrat à l’exploitation. Le contrat « par culture » garantit chaque type de culture de l’exploitation avec une franchise absolue de 25%, c’est-à-dire que l’agriculteur ne sera indemnisé qu’à partir de 25% de pertes. Le contrat « à l’exploitation » doit assurer au moins 80% de toutes les cultures de l’exploitation dont deux natures de récoltes différentes avec une franchise de 20%.
C/ Le fonctionnement de « l’assurance multirisques climatiques »
Les deux principaux leaders du secteur de « l’assurance récolte » sont Groupama et Pacifica, filiale du Crédit Agricole. Groupama est la première compagnie d’assurance en France concernant les « assurances récolte ». Dans la région Rhône-Alpes, 5254 contrats « multirisques climatiques » ont été souscrits depuis 2005 sous la dénomination « Climat ». Groupama ne propose pas de contrats à l’exploitation mais seulement des contrats à la culture.
De manière générale, environ 35% des exploitants ont souscrit une « assurance récolte ». Cela représente environ 74000 contrats pour une collecte de 158,7 millions d’euros.
L’assurance « multirisques climatiques» garantit les cultures non fourragères contre les pertes de rendement principalement. Elle couvre aussi les pertes de qualité, les frais supplémentaires de récolte et les frais de ressemis. Les dommages causés aux cultures sur pied, pendantes ou en andain(31) sont provoqués par les évènements suivants : gel, grêle, tempête, inondation, sécheresse, excès d’eau, vent de sable, pluies orageuses, poids de la neige, coup de vent, excès d’hygrométrie(32), coupe de soleil, coulée de boue, tourbillon de chaleur, excès de température et manque de rayonnement. Tous ces aléas climatiques sont assurés pour les grandes cultures, les fruits ou la vigne.
La déclaration de sinistre doit intervenir dans les cinq jours quand l’agriculteur constate de suite les dommages. Parfois, les dégâts sont visibles bien plus tard : le gel de printemps altère la floraison des arbres fruitiers, la perte de production est inéluctable. Même dans ce dernier cas, l’assureur demande à l’assuré de déclarer le sinistre dans les 15 jours à compter de l’événement climatique. Dès lors, l’expert intervient après sinistre et fait un constat de survenance. A ce moment là, il constate le potentiel des cultures en vérifiant la déclaration d’assolement et détermine si la culture assurée a subi un préjudice résultant d’évènements climatiques garantis. Il doit distinguer les dommages résultant d’aléas non climatiques, comme les maladies, qui sont exclus de l’indemnisation. Si les cultures ont été très atteintes au point que l’exploitant doit les ressemer, l’expert chiffre le coût des frais de ressemis. Enfin, c’est lui qui détermine le montant des frais supplémentaires de récolte en vue de limiter les pertes. Ces frais correspondent aux autres méthodes de récolte nécessaires non utilisées habituellement. Après cette première phase, l’expert va suivre techniquement l’évolution des cultures jusqu’à leur récolte. Au jour des récoltes, il détermine les pertes de rendement et de qualité et en déduit un potentiel résiduel. L’expert remet à l’assureur un procès-verbal de détermination des pertes afin qu’il puisse procéder à l’indemnisation de l’assuré.
Le dispositif assurantiel mis en place permet de répondre à l’insuffisance des garanties apportées par le FNGRA. Néanmoins, le coût de ce système est très élevé pour les agriculteurs et aussi pour les assureurs. Pour Groupama, l’Etat doit intervenir par le biais d’une réassurance publique pour prendre en charge une partie de cette « assurance récolte ». Ces contrats représentent des milliards d’euros seulement, une grande compagnie telle que Groupama, ne peut s’engager qu’à hauteur de 800 millions d’euros. Le rapport sinistre à prime de 2005 à 2012 est de 92% pour tout aléa confondu. L’équilibre climatique se situerait aux alentours de 63%.
Etant donné les risques couverts, les primes sont très élevées pour les agriculteurs. Cela se justifie par le fait que le risque climatique n’est pas assez mutualisé en France, car les exploitants ne sont pas tous exposés aux risques climatiques. Une proposition de loi n°214(33) a été déposée le 18 février 2008 au Sénat pour rendre l’assurance récolte obligatoire. Cela permettrait de mutualiser le risque climatique par la généralisation de « l’assurance récolte » à tous les agriculteurs. La répartition des risques aura pour effet une diminution du coût de l’assurance c’est-à-dire du montant de la prime payée par l’exploitant. L’Etat pourrait alors agir en tant que réassureur public. Les agriculteurs peu concernés par les aléas climatiques n’étaient pas favorables à cette proposition. Cette idée ayant pour but d’étendre « l’assurance multirisques climatiques » à tout le secteur agricole a été rejetée par le Sénat le 29 octobre 2008.
Les risques climatiques sont des risques majeurs pour les agriculteurs qui sont malheureusement confrontés à l’accroissement de nouveaux risques dû à la mondialisation et aux nombreux échanges internationaux.
24 Voir annexe 5
25 Loi n° 64-706 du 10 juillet 1964 : dommages non assurables d’importance exceptionnelle dus à des variations anormales d’intensité d’un agent naturel, lorsque les moyens techniques de lutte préventive ou curative employés habituellement dans l’agriculture n’ont pu être utilisés ou se sont révélés insuffisants ou inopérants.
26 Article L361-2 Code Rural : une contribution additionnelle aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d’assurance couvrant, à titre exclusif ou principal, d’une part, les dommages aux bâtiments et au cheptel mort affectés aux exploitations agricoles et, d’autre part, les risques de responsabilité civile et de dommages relatifs aux véhicules utilitaires affectés aux exploitations agricoles.
27 Les dépenses du FNGRA s’élèvent entre 250 à 300 millions d’euros par an.
28 Voir annexe 6
29 Selon le contrat « aléas climatiques sur récoltes » de Pacifica, la tempête est un vent violent qui, dans un rayon de 5 km autour des surfaces sinistrées provoque des dégâts aux récoltes, arbres et bâtiments.
30 En 2010, 133 millions d’euros ont été affectés à l’aide à l’assurance : 100 millions par l’Union Européenne et 33 millions de crédits nationaux.
31 Bande de fourrage laissée sur le sol après le passage d’une faucheuse.
32 « humidité excessive et non chronique aussi bien en intensité qu’en durée », CG Pacifica. L’excès d’eau est « la pluviométrie excessive et non chronique, entraînant la saturation des sols ou la présence d’eau stagnante ».
33 Voir annexe 7