La dévaluation et la spécificité française en Afrique : L’impossible « doctrine Balladur » ? (1993-1995)

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La dévaluation a souvent été analysée comme la normalisation (ainsi que le révèlent les critiques de lâchage ou l’analyse de la multilatéralisation de l’aide française), comme la révision de la politique économique d’aide et de coopération, et la coordination de cette dernière avec les autres acteurs bi- et multilatéraux.

Avec l’adoption définitive de la logique de l’ajustement et l’alignement sur le FMI et la Banque mondiale (comme le laissent à penser les accusations d’aveu d’échec «, de « démission «, etc.), il y aurait enfin une vraie politique, certes peu originale et en totale rupture historique avec ses interventions traditionnelles, mais non moins réelle.

La dévaluation est en effet la première concrétisation de la « doctrine Balladur », autrement dit de la politique de subordination des engagements financiers de la France aux décaissements des institutions de Bretton Woods : même si les raisons profondes de la dévaluation se trouvent ailleurs, c’est bien parce que la pression de ces dernières était trop forte et que la France ne voulait (ne pouvait) plus financer seule les pays de la zone que la décision a finalement été prise.

Cependant, cette nouvelle orientation, parce que ses conséquences peuvent remettre en cause la spécificité de l’intervention française en Afrique, se révèle extrêmement exigeante, notamment en termes politiques et géostratégiques. Et il n’est pas certain que les principales instances de coopération françaises acceptent ce qu’elles peuvent considérer comme une renonciation à toute l’histoire de la France en Afrique.

En effet, il n’est pas certain que la « doctrine Balladur » soit compatible, à long terme, avec le maintien de la zone franc, du moins dans son fonctionnement actuel. On a vu plus haut comment la recherche de diversification des bailleurs de fonds dans la zone, dans un contexte de crise financière, avait eu pour principale conséquence l’cc intrusion « des institutions de Bretton Woods dans le pré carré français et la fragilité des comptes d’opération aux pressions de celles-ci. Depuis la dévaluation, cette présence est toujours aussi pesante dans la mesure où ce sont leurs apports qui expliquent en partie (avec la hausse des cours des matières premières et les premiers effets incitatifs de la dévaluation sur les exportations traditionnelles) le rétablissement des comptes d’opération après janvier 1994.

Aujourd’hui, les contraintes de la c( doctrine Balladur « se traduisent par des risques plus grands encore avec, notamment, le danger d’éclatement de la zone : en optant pour une implication croissante d’autres partenaires dans la zone franc, la France a délibérément aggravé cette « dépendance D. Dans la mesure où un certain nombre de pays ne parviennent plus à conclure des accords avec le FMI, elle est d’ores et déjà confrontée à cette nouvelle contradiction.

Si elle comble les déficits des finances publiques, elle renonce de facto à sa nouvelle doctrine et s’aliène à nouveau la communauté internationale. Si elle maintient son cap de rigueur, les pays concernés ne pourront longtemps accumuler arriérés intérieurs et extérieurs sans être tentés de sortir de la zone (20). Or il est peu probable que cette dernière survive au départ d’un nombre trop élevé de pays ou au départ de pays-leader. Ce risque n’est pas, aujourd‘hui, lointain : sur les six pays de la BEAC, cinq pays (tous sauf le Gabon pour d’évidentes raisons) se trouvent dès à présent « off track », c’est-à-dire en situation potentielle ou réelle de rupture avec le FMI.

La réalité et l’importance de ce risque sont d’ailleurs révélées aujourd’hui par les bricolages de bailleurs de fonds face à la situation camerounaise : pour éviter d’avoir à faire face à des décisions aussi importantes avant les élections présidentielles françaises, les autorités de la zone franc ont réussi à dissuader le FMI de rompre avec ce pays et ont mis en place un programme intermédiaire de référence (shadow program ) puis une suspension de programme (et non pas une rupture entérinée par le Board du FMI).

Par ailleurs, il n’est pas exclu que la « doctrine Balladur B s’accompagne d’une poursuite de la traditionnelle politique par réseaux, comme l’ont récemment suggéré les voyages de certaines personnalités politiques françaises en Afrique (2 1). I1 serait alors optimiste de parler d’une nouvelle stratégie : on retrouverait la ligne jusqu’à présent suivie, qui allie certaines exigences de rigueur avec des infractions à ces règles en raison de pressions politiques et clientélistes.

Les risques de la perpétuation d’une telle stratégie ne sont pas illusoires. En effet, on retrouve dans l’attitude actuelle de la coopération française un certain nombre de caractéristiques préoccupantes qui ont expliqué les erreurs passées.

A l’instar de la « politique « des années antérieures à la dévaluation du franc CFA, les administrations concernées n’ont reçu aucune consigne de réflexion sur les modifications possibles des mécanismes de la zone. Or s’il est une condition à la survie de celle-ci, c’est bien l’introduction d’un mécanisme de flexibilité du franc CFA par rapport au franc français. Ainsi, avec la chute du dollar, le franc CFA s’est déjà réévalué d’environ 10% depuis le 11 janvier 1994 (22). Quoi qu’il en soit, il est peu, probable que le FMI change de doctrine : or, un mois seulement après la dévaluation du franc CFA, il s’interrogeait déjà sur la possibilité de modifier le taux de change des pays africains de la zone de façon plus automatique (23). Étant donné son poids, désormais reconnu, dans le pré carré français, il paraît contradictoire, et pour tout dire dangereux pour la France, de ne pas réfléchir dès à présent à cette éventualité.

I1 en va de même pour nombre de questions comme la géographie de la zone et la cohabitation de pays à monnaie convertible et de pays à monnaie inconvertible.

C’est pourquoi une interprétation moins optimiste de la dévaluation est permise : la décision de dévaluer serait moins l’indication de l’adoption d’une nouvelle politique que le révélateur de cette absence traditionnelle de politique en zone franc.

Depuis 1983 (remise en cause de la politique économique keynésienne et expansionniste en France et poursuite de l’objectif prioritaire du franc fort), et surtout 1985 (politique américaine de dépréciation du dollar), la dévaluation paraissait inéluctable. Cette position était adoptée au Trésor dès 1986-1987 : ce sont des blocages politiques et l’incohérence de la politique de coopération française qui explique que cette décision n’ait été prise qu’en janvier 1994.

Par ailleurs, en 1993-1994, les raisons qui ont permis la décision de dévaluer le franc CFA ont été financières. (Pression sur l’aide française) et diplomatiques (pression sur l’isolement de la France au sein de la communauté financière internationale). Mais les raisons qui avaient provoqué ces attitudes de la part des bailleurs de fonds (et des observateurs les plus avertis) étaient avant tout économiques (24). Les premiers résultats de la dévaluation confirment d’ailleurs ce diagnostic-: alors que les exportations traditionnelles ont connu une véritable: incitation (grâce également à l’embellie des cours et aux bonnes conditions climatiques), la situation des finances publiques, si elle se trouve sous plus grande pression et sous surveillance internationale plus étroite, n’en est pas moins préoccupante dans- 1%: plupart des pays, y compris en Côte-d‘Ivoire; réputée être le bon élève.

La décision de financer, pendant deux ans, les mensualités de la Côte-d’Ivoire et du Cameroun à la Banque mondiale, ne peut donc plus être présentée comme la seule préparation de la dévaluation. A la lecture des difficultés ainsi énumérées de la politique française en zone franc, cette décision apparaît tout aussi bien (voire plutôt ?) comme le camouflage des contradictions de la politique économique de la France en zone franc : éviter de montrer la fragilité des comptes d‘opération et donc, la perte d‘influence, ou du moins l’effritement de la marge de manœuvre de la France dans sa zone traditionnelle d’influence.

Le bilan de la coopération économique de la France en Afrique durant les deux septennats de François Mitterrand apparaît donc passablement négatif.

En voulant à la fois adopter, ne serait-ce que partiellement, la logique de l’ajustement et conserver son principal outil de coopération (la zone franc), la France se trouve dans une impasse. Elle est la première à financer des mesures qui mettent en péril ses derniers intérêts en Afrique (mais non forcément en France). Elle a vu sa marge de manœuvre considérablement diminuer dans sa propre sphère d’influence et risque de voir son intervention se banaliser sans le vouloir et sans en tirer parti.

Par ailleurs, la France, n’a pas su inscrire ses interventions économiques traditionnelles, dont une partie était économiquement légitime et efficace, dans le nouveau cadre des politiques d’ajustement.

Ainsi, les projets et les interventions par filières n’ont pas été intégrés dans une analyse macro-économique et ils en ont considérablement souffert. C’est ainsi que les activités de la Caisse française de développement ont largement été pénalisées par le retard pris dans la décision de dévaluer : dans la mesure où l’enveloppe budgétaire restait la même, des sommes ont été affectées au budget au lieu de l’être à des dépenses productives ; de nombreuses entreprises ont fait faillite ; des investissements n’ont pas été réalisés (notamment les plantations de palmier à huile ou d’hévéa), etc.

De plus, les autorités françaises n’ont jamais réussi à développer une politique propre face aux propositions des institutions de Bretton Woods, malgré leur position parfois très critique (25). Les alternatives qu’elles ont proposées n’ont jamais été rigoureusement développées (cas du « développement autocentré B), rendues cohérentes avec les contraintes des choix nationaux (maintien de la zone franc) ou internationaux (caractère indiscuté et inéluctable de l’ajustement) et traduites en termes opérationnels (ainsi la volonté de mettre en évidence le rôle, à côté des « mauvaises politiques économiques internes n, de l’environnement extérieur, de la détérioration des termes de l’échange ou du poids de la dette il n’a jamais abouti à des propositions concrètes).

Les instances de coopération n’ont pas réussi à mettre en forme des positions claires sur des questions aussi fondamentales que le rôle de 1’État dans l’économie ou leur mode d’insertion dans l’économie internationale. Dans les rares cas où les administrations ont réussi à proposer une vision claire sur un problème fondamental (par exemple les rapports Thill sur la fiscalité), les blocages administratifs et politiques, la multiplicité des lieux d’interventions et les incohérences des choix français ont empêché leur traduction en mesures de politique économique radicales (avec, par exemple, la poursuite des aides budgétaires qui ont pour principal effet de se substituer à tout effort de fiscalité).

Enfin, malgré un nombre certain d‘études théoriques sur le sujet (26), elles n’ont pas entamé véritablement de travaux concrets sur les conséquences de l’approfondissement du processus d’intégration européenne sur la coopération en Afrique. Ceci s’explique à la fois par l’absence de position claire de la France et par les réticences des membres de l’Union européenne, comme le révèlent aujourd’hui les difficultés sur le renouvellement des accords ACP-CEE.

En définitive, la philosophie de l’intervention économique de la France en zone franc semble être synonyme de ravaudage. Depuis le début des années 80, il y a eu montée de l’aide d’urgence avec la multiplication des interventions de court terme : il s’agissait d’éviter les déficits trop importants et la constitution d‘arriérés intérieurs trop déflationnistes en faisant les “fins de mois” ; d’éviter que les fonctionnaires ne soient pas payés pendant trop longtemps ; d’éviter la rupture totale avec la communauté internationale en empêchant la constitution d’arriérés extérieurs trop importants, etc. Ce choix est non seulement contre-productif économiquement et peu propice au développement mais il provoque, également, une plus grande vulnérabilité aux pressions politiques et aux interventions clientélistes.

(20) Pour un développement de cette argumentation dans le cadre de I’UDEAC, voir B. Hibou, « Les contradictions de I’intégration régionale en Afrique centrale «, Politique africaine, 54, juin 1994,
(21) Voir par exemple J.-F. Bayart, “Charles Pasqua en Afrique”, La Croix, L’Evènement, 4 mars 1995, p. 21.
(22) Voir les travaux de la Caisse française de développement et notamment le suivi des prix par B. Leenhardt.
(23) (I L‘ancienne stratégie d’ajustement> des pays de la zone franc sapait leur situation budgétaire R, BirIIecin du FMI,. 14 Evrier 1994.
(24) Pour le glissement d’objectifs de la dévaluation, voir J. Coussy, II Des objectifs évolutifs m, Politique africaine, 54, juin 1994.
(25) Y compris au lendemain de la dévaluation : voir le discours de François Mitterrand au dernier sommet franco-africain de Biarritz (extraits dans Le Monde, 11 novembre 1994).
(26) Voir par exemple, Ch. de Boissieu, Propositions pour l’aménagement de la zone franc, ministère de la Coopération, 1952 ; M. Lelart, « Le système monétaire européen et le système monétaire franco-africain «, Eurépargne, 11, novembre 1955; P. et S. Guillaumont, « Monnaie européenne et monnaies africaines «, Revue française d’économie, vol. IV, no 1, janvier 1989; B. Coquet et J.M. Daniel, (1 Quel avenir pour la zone franc ? «, La Revue de I’OFCE, 41, septembre 1992 j J. Adda, Quelques remarques sur la parité du franc CFA et l’avenir de la zone franc après Maastricht D, in La Revue de I’OFCE, 41, septembre 1992 ; ou encore les numéros spéciaux de Politique africaine (mars 1993) et de Tiers Monde (été 1994).

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