Depuis la constitution de 1988, la commune est érigée en entité constitutive de la république fédérale du Brésil. Le Brésil dispose dès lors de trois niveaux de pouvoirs : l’Union, l’État et la Commune (gérée par une municipalité).
Chaque niveau de collectivité fédérée dispose de sa constitution – loi organique -, d’une fiscalité propre, d’un appareil administratif et d’une fonction publique spécifique. Chaque niveau adhère ou non aux programmes fédéraux, organise et gère son corps de police, possède des moyens d’action en matière économique et autres. L’autonomie verticale des trois niveaux de gouvernement et la séparation horizontale des trois types de pouvoir – exécutif, législatif, juridictionnel – donnent corps au fédéralisme brésilien (Fauré, 2005).
La diversité environnementale et l’histoire du Brésil ont entraîné de profonds contrastes entre les différents espaces du pays. Ces contrastes se retrouvent dans l’hétérogénéité des Etats et des communes malgré les tentatives de rééquilibrage régional. Les communes, créées sur la base d’un niveau de population et de structuration minimal, sont petites et très denses pour certaines plutôt dans les régions d’ancienne occupation, tandis que d’autres sont vastes et peu peuplées plutôt dans les régions d’occupation récente.
Chaque niveau de pouvoir dispose d’un budget propre provenant de prélèvements d’impôts spécifiques.
Cependant un certain nombre de municipalités ne disposent que d’un budget très faible du fait de leurs maigres activités productives et de l’extrême pauvreté de leur population. Elles dépendent alors fortement des transferts financiers des États et de l’Union. Aussi il faut souligner que, dans beaucoup de la commune, une grande partie de l’économie locale ne fonctionne que par les revenus des pensions de retraite et par les revenus des membres du pouvoir municipal, versés par l’Union. Les élus municipaux ont ainsi tendance à pérenniser une gestion paternaliste dans les communes peu peuplées, en distribuant une partie de leurs revenus pour s’attirer les faveurs des électeurs. Ces pratiques de corruption qui existe à tous les niveaux sont cependant combattues comme le montre la loi anticorruption de « la fiche propre » appliquée lors des dernières élections.
Les relations entre les autorités municipales, celles des États et celles de l’Union sont très faiblement institutionnalisées (Fauré, 2005) alors que de nombreux programmes locaux supposent le concours de deux, voire des trois niveaux de pouvoirs. Ainsi la mise en place des programmes est soumise au libre jeu de rapports personnels pouvant entraîner des incohérences et une menace permanente de désajustement des décisions. Il faut souligner que ces rapports sont souvent fortement influencés par les appartenances politiques.
Certaines communes ont du mal à capter les ressources de l’Union. En effet, l’accès à ces financements exige une connaissance des programmes, une justification des investissements et une contrepartie financière. Cette culture administrative fait le plus souvent terriblement défaut dans de nombreuses municipalités. Cette situation ajoutée au manque de moyens humains et financiers pénalise durement ces communes qui se retrouvent avec une capacité d’action très limitée.
L’Union, ainsi que les Etats fédérés, peuvent encadrer et même limiter l’autonomie des municipalités par la démarcation de terres que l’administration leur a affectées. C’est le cas des aires protégées (Union ou État), des terres indigènes (État/communautés), d’aires stratégiques (État) ou des terres dédiées à la réforme agraire (Union ou État).
Ainsi une des raisons de la création des territoires est de se placer en intermédiaire entre les municipalités et l’Etat pour combler les lacunes du fédéralisme brésilien et en particulier pour que les programmes fédéraux et étatiques atteignent les municipalités les plus pauvres.