Pour étudier le degré des risques liés aux statuts que comporte une université, il convient tout
d’abord d’étudier le statut de l’université (A) puis les risques statutaires liés au personnage
central des universités : son président (B) et enfin les différents risques statutaires dus à une
diversité du personnel des universités (C)
A. L’université : un statut complexe d’établissement public
Les universités, établissements publics nationaux, administratifs, d’enseignement supérieur et
de recherche, à caractère scientifique, culturel et professionnel (1), ont la responsabilité
fondamentale d’assurer le service public d’enseignement supérieur. (2)
1. L’université : établissement public, national, administratif,
d’enseignement supérieur et de recherche, à caractère
scientifique, culturel et professionnel
L’accolement de diverses qualifications juridiques aux universités conduit à l’existence d’un
statut juridique complexe.
La qualification principale est « établissement public ». Cette notion est définie comme :
« une personne morale de droit public disposant d’une autonomie administrative et financière
afin de remplir une mission d’intérêt général, précisément définie, sous le contrôle de la
collectivité publique dont il dépend » (6). Il convient cependant de préciser que « l’autonomie
n’est pas l’indépendance. Un établissement public, autonome par vocation, n’est pas par
nature indépendant »(7).
Le second critère de qualification est « national ». Cette caractéristique permet de distinguer
les universités des collèges et lycées publics qui sont, quant à eux, des établissements publics
locaux et qui ne sont pas soumis au même régime de responsabilité administrative comme on
le verra ultérieurement.
Ensuite, il existe une distinction traditionnelle au sein des établissements publics entre ceux
qui sont administratifs (EPA) et ceux qui sont industriels et commerciaux (EPIC). Les
universités relèvent de la première catégorie. Cette qualification d’EPA a des conséquences en
matière de compétence juridictionnelle ainsi que sur le statut du personnel qui est
majoritairement composé de fonctionnaires.
Enfin, on qualifie l’université d’EPSCP : établissement public à caractère scientifique,
culturel et professionnel. Cette appellation nous informe sur l’activité des universités,
notamment l’activité professionnelle qui tend à se développer comme nous le verrons par la
suite.
L’ensemble de ces qualifications dénote bien la diversification du rôle de l’université. Mais
« quelle qu’en soit la catégorie, l’établissement public peut être défini comme une personne
de droit public qui gère un service public » (8).
2. Un établissement public gérant d’un service public
Les universités ont à leur charge une mission d’intérêt général : assurer le service public
d’enseignement supérieur (a) ce qui leur impose de respecter le principe de continuité de ce
service public (b)
a) La notion de service public
Qu’entend-on par service public ?
Corrélativement à la définition du service public, on peut d’office prétendre qu’il s’agit d’une
mission d’intérêt général. De manière plus complète, cela désigne « juridiquement l’ensemble
des activités, exercées par la puissance publique, dans le but de satisfaire des besoins sociaux
devant être disponible pour tous » (9).
L’activité des universités est donc très importante. L’article premier de la loi du 10 juillet
1989 d’orientation sur l’éducation précise que : « l’éducation est la première priorité
nationale. Le service public de l’éducation est conçu et organisé en fonction des élèves et des
étudiants »(10). Les universités sont au service des citoyens d’où l’impératif de les rendre
efficaces et ce, à travers des réformes qui tiennent compte de la scène internationale.
« Trois principes gouvernent les services publics :
– le principe d’égalité c’est-à-dire un égal accès de tous aux services publics
– une non-affectation des services publics à des intérêts particuliers plus connue sous le
terme de principe de primauté
– -Enfin, le principe de continuité : principe qui nous intéresse particulièrement en
l’espèce. »(11).
b) La nécessité de respecter le principe de continuité du service
public
Le principe de continuité du service public, comme son appellation le laisse entendre, impose
de tout mettre en oeuvre afin d’éviter l’interruption d’une activité mise au service de la
population. « Il doit fonctionner de manière continue et régulière. Ce principe a une valeur
constitutionnelle » (12). On comprend donc l’importance du respect de ce principe pour les
universités qui ont pour mission de transmettre un enseignement continu.
En effet, il est facile d’imaginer les conséquences désastreuses pour une université détruite
par un sinistre, et dont les 20 000 étudiants ne pourraient plus avoir accès aux cours durant le
temps nécessaire pour trouver des fonds et effectuer les travaux.
Les présidents des universités, qui ont pour responsabilité de gérer ces établissements publics,
ont donc un devoir considérable.
B. Un statut particulier du Président d’université : un risque
important de responsabilité
Selon l’article L 712-2 du Code de l’éducation : « le président assure la direction de
l’université (…), il est responsable du maintien de l’ordre et peut faire appel à la force
publique dans les conditions fixées par décret en conseil d’Etat ; il est responsable de la
sécurité dans l’enceinte de son établissement et assure le suivi des recommandations du
comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail permettant d’assurer la sécurité des
personnels et des usagers accueillis dans les locaux ». Il convient donc d’étudier la
responsabilité du président découlant de son pouvoir de police spécial (1) et de la mise à leur
charge de l’hygiène et de la sécurité des bâtiments (2).
1. Le pouvoir de police spécial du président d’université
Le président d’université est responsable « du maintien de l’ordre ».
Pour la mise en oeuvre de cette compétence, le président de l’université dispose du pouvoir de
police spécial. « Le pouvoir de police est le pouvoir, reconnu à certaines autorités
administratives, de prendre des mesures de police qui seront, le plus souvent des mesures
réglementaires de police, ces mesures ayant pour objet ou pour effet de limiter certaines
libertés des citoyens.»(13). La tendance actuelle est à la dévolution de ce pouvoir de police
spécial. En effet, il y a un accroissement du nombre d’autorités se voyant transmettre ce
pouvoir. C’est dans la continuité de ce mouvement que le président de l’université s’est vu
reconnaitre ce pouvoir de police spécial qui a pour objet d’assurer : « la protection des biens
de l’université, de la vie et des libertés individuelles et collectives des personnels de
l’université, des étudiants ainsi que des biens leur appartenant »(14).
La question de la sécurité au sein des universités est d’actualité. On constate que ces lieux
font l’objet de manifestations parfois violentes au cours desquels des personnes peuvent être
blessées. La responsabilité incombe dans ce cas aux présidents d’université.
2. Une mise à leur charge de l’hygiène et de la sécurité des
bâtiments
L’hygiène et la sécurité des bâtiments sont des facteurs primordiaux dans la sinistralité. Par
exemple, un incendie pourrait démarrer du fait d’une surcharge électrique due à un nombre
trop important d’ordinateurs branchés par des étudiants. Ces deux éléments ont donc un
impact sur le domaine de l’assurance.
Or, en matière d’hygiène et de sécurité des bâtiments, la compétence des présidents
d’universités est exclusive. Comme le décret du 31 janvier 1986 le précise, « en tant que
représentant de l’Etat, le président prend toutes dispositions, en liaison avec les autorités
administratives compétentes, pour assurer la sécurité des personnes et des biens, l’hygiène et
la salubrité de l’établissement ». La responsabilité du président est donc considérable.
Il convient cependant d’envisager les cas de délégations de pouvoir. En effet, lorsque
l’université est composée de plusieurs bâtiments, le président peut désigner des personnes
pour l’assister. La difficulté de ces situations réside dans le fait de connaître la répartition de
la part de la responsabilité de chacun.
Par exemple, s’agissant du document unique d’évaluation des risques que les universités ont
pour obligation de rédiger, le « Rapport sur les risques des universités et préconisations » (15)
suggère non pas la rédaction d’un document unique mais l’établissement d’un document par
unité de service. Il convient de préciser que le chef de l’établissement peut voir sa
responsabilité engagée en cas d’absence de ce document. A cette occasion, les interlocuteurs
de ce rapport s’interrogent sur le partage de responsabilités entre le chef de l’établissement et
les chefs des services et insistent sur la nécessité de faire le point sur cette interrogation.
D’autres parts, il existe des commissions de sécurité. Le rôle de ces commissions est envisagé
à l’article R123-48 du code de la construction et de l’habitation : « les établissements doivent
faire l’objet, dans les conditions fixées au règlement de sécurité, de visites périodiques de
contrôle et de visites inopinées effectuées par les Commissions de Sécurité compétentes ».Ces
commissions ont pour objet d’établir des procès-verbaux sur les risques que contiennent les
établissements. Fréquemment, ces commissions dressent un certain nombre de préconisations.
Par exemple, il peut s’agir d’une « limitation de l’occupation des locaux n’ayant qu’une
seule issue à moins de vingt personnes ou créer un désengagement supplémentaire, le plus
éloigné possible du premier » ou encore « maintenir accessibles et déverrouillées en
permanence, en présence du public, les différentes issues de l’établissement »(16). Au vu des
différents éléments analysés, elles donnent ensuite un avis favorable ou défavorable à la
poursuite de l’activité. Cependant, un avis défavorable n’entraine pas d’office la fermeture de
l’établissement. En effet, la décision de fermer appartient au président. S’il décide de
poursuivre l’activité malgré un avis défavorable, sa responsabilité est d’autant plus
importante. La conséquence en assurance d’un avis défavorable n’est pas négligeable dans la
mesure où cela peut entrainer une majoration des primes voir un refus d’assurer des assureurs.
Par ailleurs, l’article R123-43 du code de la construction de l’habitation indique que « le
contrôle exercé par l’administration ou les commissions ne les dégage pas des responsabilités
qui leur incombent ». De plus, un article du blog de FireSafety mentionne que la commission
« n’a pas compétence pour effectuer des études, mais seulement pour valider ou émettre des
prescriptions si nécessaire »(17). Le rédacteur de cet article insiste sur l’importance de rappeler
que seul le chef de l’établissement est responsable de son établissement.
Il semble donc essentiel, pour permettre une diminution de cette responsabilité et de la
sinistralité, d’établir une véritable politique de prévention au sein des établissements
d’enseignement supérieur. Le rapport sur les risques des universités et préconisations(18) insiste
sur l’importance de mettre en place une politique de prévention dans la gouvernance des
établissements en se basant sur le livre des références qui a été élaboré par l’inspection
hygiène et sécurité en collaboration avec la conférence des présidents d’université (CPU).
Le président de l’université peut voir sa responsabilité pénale engagée en cas de non-respect
des règles de sécurité. La couverture d’assurance de la responsabilité du président de
l’université est donc depuis longtemps une impérieuse nécessité comme le précise la CPU
dans un article(19).
3. Une protection de la responsabilité civile des présidents
d’université à travers la souscription d’une assurance groupe par
la conférence des présidents d’universités(20)
La conférence des présidents d’université, représentante des universités (a) a souscrit une
assurance groupe de responsabilité civile garantissant l’ensemble des présidents membres (b).
a) La conférence des présidents d’université
La CPU(21) est l’organe représentatif des universités. Elle a été créée en 1971 par décret. Il
s’agit d’une « association loi 1901 reconnue d’utilité publique ». Elle a notamment comme
objectif de promouvoir l’autonomie « seule garantie comme dans toutes les grandes
démocraties de la rénovation et de la pérennisation »(22). Elle poursuit cet objectif notamment
avec la création en son sein de « l’agence de modernisation des universités et établissements »
(AMUE). La CPU regroupe les présidents des universités, les directeurs des instituts et des
écoles extérieures aux universités, des responsables des grands établissements, des directeurs
des écoles normales supérieures et des responsables des écoles Françaises à l’étranger.
L’existence d’une telle conférence témoigne de l’importance du rôle des présidents
d’université dans le fonctionnement de ces établissements mais surtout la complexité de leurs
tâches.
Cette conférence se penche sur les différentes interrogations qui lui sont transmises par ses
membres. Elle rédige fréquemment des lettres sur les sujets importants de l’actualité. Ainsi la
CPU a organisé en parallèle avec la MAIF une conférence sur « les conséquences de la loi
LRU sur la responsabilité et l’assurance des universités » qui s’est déroulée le 18 mars 2010,
ce qui démontre l’importance de ce sujet. Cette conférence est également à l’initiative de la
souscription d’une assurance groupe pour le compte de l’ensemble de ses membres.
b) L’assurance groupe de responsabilité civile des présidents
d’université
Comme on l’a vu précédemment, la responsabilité des présidents d’université est largement
exposée en raison de leurs fonctions très étendues. Il est vite apparu comme indispensable de
couvrir cette responsabilité à travers la souscription d’une assurance.
La CPU a donc souscrit en 1998 une assurance groupe de responsabilité civile bénéficiant à
l’ensemble de ses membres auprès de la MAIF. Il s’agit d’une « assurance de responsabilité
civile personnelle souscrite par la CPU pour le compte de ses membres qui ont manifesté
clairement leur intention d’adhérer à ce dispositif d’assurance collective en réglant
notamment la cotisation fixée par la mutuelle, de nombreux responsables enseignants ou
administratifs souscrivent une assurance identique »(23). L’adhésion à cette assurance
collective a fait l’objet d’une évolution. Dans un premier temps, cette adhésion se faisait sur la
base du volontariat, les présidents devaient expressément manifester leur intention d’y
adhérer. Désormais, cette affiliation est automatique. La qualité de membre de la CPU permet
l’adhésion automatique à cette couverture collective. Cette automaticité dénote l’importance
de cette assurance.
Cette garantie couvre les conséquences pécuniaires de la responsabilité civile des assurés
pour les dommages corporels à concurrence de 30 millions d’euros, les dommages
immatériels ainsi que certains dommages immatériels consécutifs. La couverture comporte
notamment l’action récursoire qui est fondamentale en l’espèce. Il y a également une garantie
défense pénale.
Cette couverture apparait donc comme complète. Cependant, on constate en pratique que les
universités souscrivent des assurances de responsabilité civile y compris pour le compte du
président de l’université. Cette garantie de la responsabilité du président doit uniquement être
souscrite en tant qu’université employeur et non pas couvrir la responsabilité personnelle de
du chef de l’établissement. En effet, la souscription d’une assurance couvrant la responsabilité
personnelle du président de l’université correspondrait à une mauvaise utilisation des fonds
publics, ce qui est réprimé.
L’existence d’une telle assurance est indispensable. En effet, on peut difficilement concevoir
la gestion d’une université en cas d’interruption soudaine de l’activité du président, ce qui
remettrait notamment en cause le principe de continuité du service public.
Le président n’est pas l’unique source de responsabilité des universités. C’est le cas pour
l’ensemble des protagonistes composant une université.
C. L’existence d’une grande variété de personnels au sein des
universités source de complexité
La complexité des risques statutaires d’une université est liée à la variété du statut du
personnel qui la compose. Il y a tout d’abord des agents privés et des agents publics (1).
Ensuite, au sein des agents publics, doivent être distingués les agents non titulaires de droit
public et les fonctionnaires (2). Les besoins en assurance vont être différents en fonction de
ces statuts (3).
1. La distinction entre les agents publics et les agents de droit
privé
Cette distinction entre les agents privés et publics a pour principale conséquence la
compétence juridictionnelle. Les critères de qualifications de la qualité d’agent public ou
privé résident essentiellement dans l’existence, ou non, de clauses exorbitantes qui
caractérisent les contrats d’administratifs.
Cette différence correspond à deux grandes catégories d’établissements publics en France.
D’une part, les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) et d’autres
part les établissements publics administratifs (EPA). En effet, en principe les premiers
emploient des agents de droit privé tandis que les seconds recrutent essentiellement des agents
publics et par exception des agents de droit privé. Par conséquent, une université, étant un
EPA, emploie majoritairement des agents publics.
La distinction entre ces deux catégories de personnels est importante car suivant le régime
juridique du personnel, les besoins en assurance ne sont pas les mêmes.
En effet, le régime des agents privés est comparable à celui des employés d’une entreprise
privée, ce qui n’est pas le cas des agents publics qui présentent, quant à eux, plus de similarité
avec les fonctionnaires.
2. Les agents publics n’ayant pas la qualité de fonctionnaire
La qualité « d’agent public » est une notion plus large que celle de « fonctionnaire ». Tous les
agents publics n’ont pas le statut de fonctionnaire. On qualifie le fonctionnaire de titulaire. Ce
statut a des conséquences importantes en matière de sécurité d’emploi, rémunération etc.
S’agissant des agents non titulaires de droit public, il s’agit de personnels pouvant être
recrutés soit sous la forme d’un contrat à durée déterminée (CDD,) soit sous la forme d’un
contrat à durée indéterminée (CDI). Le recrutement sous la forme d’un CDI est encadré par
des conditions strictes. Il n’est possible qu’à l’issue d’un renouvellement de CDD. Or, les
CDD ont une durée maximale de trois ans avec renouvellement possible jusqu’à un délai
maximal de six ans. Ils ont de manière générale les mêmes devoirs que les fonctionnaires
mais pas les mêmes garanties. A la base, le nombre de contractuels dans les administrations
devait être limité, ces dernières ayant pour ordre de privilégier le statut de fonctionnaire.
Ainsi, le recrutement de cette catégorie de personnel est largement encadré par la loi n°84-53
du 26 janvier 1984 qui prévoit des cas limitatifs d’embauches.(24) L’article 3 prévoit que ce
recrutement est notamment possible « pour remplacer momentanément un fonctionnaire » ;
« pour occuper un emploi permanent vacant qui ne peut être immédiatement pourvu dans les
conditions prévues par la loi » ; « pour faire face à un besoin occasionnel ou saisonnier ».
Toutefois, on verra dans la deuxième partie que la loi LRU a modifié ces priorités en
favorisant le recrutement de ces agents non titulaires au détriment du statut de fonctionnaire.
En pratique, les contractuels de droit public ne sont pas véritablement différents des
fonctionnaires. Ils ont de manière générale les mêmes droits et obligations. S’agissant de leur
rémunération, elle s’apparente à celle des fonctionnaires mais ils ne bénéficient pas du
système de la carrière qui est réservé aux fonctionnaires. « Comme pour les fonctionnaires,
leur rémunération est composée du traitement, de l’indemnité de résidence et du supplément
familial de traitement auxquels peuvent s’ajouter des primes et indemnités prévues par un
texte législatif ou réglementaire »(25).
Les fonctionnaires sont quant à eux gérés par la direction générale de l’administration et de la
fonction publique. Ils ne disposent pas de contrats de travail mais sont directement soumis à
des dispositions statutaires et règlementaires et ils ne relèvent pas du code du travail sauf
exceptions.
3. Les conséquences de ces statuts sur l’assurance
On qualifie l’ensemble des risques découlant des différents statuts de ces agents de risques
statutaires. Ces risques correspondent aux accidents de travail et maladies professionnelles
(AT / MP) donnant lieu au versement de prestations pour les frais médicaux, indemnités
journalières, ainsi que des prestations dans le cadre de décès, invalidité, maternité ou
adoption, maladie longue durée, maladie ordinaire.
L’assurance des risques statutaires a donc pour objet de garantir le versement ou le
remboursement des sommes laissées à la charge de l’établissement en application du décret
n°86-83 du 17 janvier 1986 modifié par le décret n°2007-338 du 12 mars 2007 régissant le
statut des agents de la fonction publique universitaire. Ces risques statutaires dépendent du
régime des différents statuts analysés précédemment. Les assurances des risques statutaires
vont donc également dépendre de ces différents régimes.
En ce qui concerne les fonctionnaires, les universités ne souscrivent pas de contrats
d’assurance pour les risques statutaires de cette catégorie de personnels. Différents facteurs
sont à l’origine de cela.
Tout d’abord, la gestion des fonctionnaires relève de l’Etat. En effet, s’agissant du risque
accident de travail / maladie professionnelle(26), leur prise en charge résulte du service de la
pension de l’Etat pour la fonction d’Etat et de la caisse nationale de retraite des agents de
collectivité territoriale (CNRACL) pour les fonctions publiques hospitalières et territoriales.
De plus, ils ne dépendent pas du régime général de la sécurité sociale mais d’un régime
spécial. Ce régime comporte moins de présomption d’imputabilité en matière d’AT/MP. Par
exemple, lorsque l’on se réfère à l’annexe 4 de la comparaison AT/MP du régime général et
de la fonction publique, on constate qu’en matière d’accident de service, il n’y a pas de
présomption d’imputabilité contrairement au domaine de l’accident de travail du régime
général de la sécurité sociale. Même si les conséquences de ces présomptions doivent être
relativisées, il est toujours plus facile pour une victime d’obtenir une indemnisation en
bénéficiant d’une présomption d’imputabilité de son employeur. On peut donc supposer que
la charge d’indemnités en AT /MP est moins importante pour les fonctionnaires que pour les
contractuels. Néanmoins, ce régime est en constante évolution et présente de plus en plus de
similitudes avec le régime général. Par exemple, s’agissant de l’accident de trajet, il n’y a pas
de présomption d’imputabilité mais la jurisprudence tend à consacrer la solution inverse.
S’agissant des agents contractuels de droit public, ils relèvent du régime général de la sécurité
sociale et non pas du régime spécial qui est propre au statut des fonctionnaires. Les
prestations d’indemnités pour les frais médicaux sont donc prises en charge par la sécurité
sociale. Cependant, nous verrons que la loi LRU a eu pour conséquence indirecte de transférer
la charge des AT/MP d’une partie de cette catégorie de personnel aux universités ce qui
entraine un nouveau besoin en matière d’assurance.
S’agissant des contractuels de droit privé, leur régime est analogue à celui du domaine privé.
Ils relèvent aussi du régime général de la sécurité sociale. Les prestations sont donc versées
par la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM).
En dehors des risques liés aux statuts du personnel, l’un des principaux risques est dû aux
bâtiments universitaires, qui comme on le verra, ne sont pas toujours conformes aux normes
de sécurité.
6 Source : http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/administration/organisation/structuresadministratives/
qu-est-ce-qu-etablissement-public.html
7 Source : MALLET Daniel/BALME Pierre/RICHARD Pierre « Règlementation et management des universités
Françaises », édition Libres Cours 2005, page
8 MALLET Daniel/BALME Pierre/RICHARD Pierre, Règlementation et management des universités
Françaises, édition Libres Cours 2005, page
9 Source :
http://www.google.fr/#hl=fr&q=Service+public&tbs=dfn:1&tbo=u&sa=X&ei=F0QETt7ECsPLswbMls2kDA&s
qi=2&ved=0CBwQkQ4&bav=on.2,or.r_gc.r_pw.&fp=6c2b63ae20606c2f&biw=1402&bih=797
10 Source : http://dcalin.fr/textoff/loi_1989.html
11 Source : http://brises.org/notion.php/Service-public/service-universel/egalite/interet-general/consommationcollective/
notId/153/notBranch/153/
12 Source : http://fr.wikipedia.org/wiki/Droit_du_service_public_en_France#Continuit.C3.A9
13 Source : http://cours.unjf.fr/file.php/102/Cours/07_item/texteI1.htm
14 Source : http://www.evenement-bf.net/pages/edito_144.htm
15 Annexe 1 « Rapport sur les risques des universités et préconisations » page 4
16 Annexe 2 : PV commission de sécurité Pau université
17 Source : http://fire-safety.alliancepreventionincendie.com/role-de-la-commission-de-securite-560
18 Source : annexe « Rapport sur les risques des universités et préconisations »
19 Source : http://www.cpu.fr/Lettre_du_10_juin_2010_n_47.1063.0.html
20 Conférence des présidents d’universités : CPU
21 Source : http://www.cpu.fr/Role_et_missions.245.0.html
22 Source : MALLET Daniel/BALME Pierre/RICHARD Pierre « Règlementation et management des universités
Françaises », édition Libres Cours 2005, page 72
23 Source : MALLET Daniel/BALME Pierre/RICHARD Pierre « Règlementation et management des universités
Françaises », édition Libres Cours 2005, page 419
24 Source : annexe les « agents non titulaires »
25 Source : Ibid.
26 Accidents de travails / maladies professionnelles : AT / MP