3. Dispositifs d’amélioration de la qualité de l’eau

Non classé

1. Dispositifs juridiques et économiques

La France a connu une évolution complexe de sa réglementation nationale vis-à-vis de la pollution agricole des ressources en eau depuis 1975, essentiellement transcrite depuis la réglementation européenne. Une trentaine de directives ont fixé les normes de qualité et les seuils maximum pour chaque substance en fonction des secteurs d’usage, perfectionnant ainsi le traitement des eaux. Ces directives ont finalement abouti à une approche globale de la qualité de l’eau avec la Directive Cadre sur l’Eau d’octobre 2000, visant la bonne qualité de l’ensemble des eaux dès 2015.

La législation européenne

Les directives européennes en matière de pollution d’origine agricole sont principalement orientées vers la maitrise des teneurs en nitrates.

Dès 1975, la Directive 75/440/CEE impose aux Etats-membres de réduire la teneur en nitrates à 50 mg/L dans un délai de 10 ans pour la production d’eau alimentaire.

La Directive ERU (Eaux Résiduaires Urbaines) du 21 mai 1991 oblige toute agglomération de l’UE à s’équiper de systèmes de collecte et de traitement de l’azote et du phosphore des eaux résiduaires urbaines.

La Directive Nitrate du 12 décembre 1991 est la plus aboutie en termes de législation de la pollution azotée. Elle prévoit dans un délai de deux ans la désignation par les Etats-membres des zones vulnérables où les teneurs en nitrates sont susceptibles de dépasser 50 mg/L. Le réexamen des zones vulnérables a lieu tous le quatre ans après des campagnes de surveillance réglementées de la qualité de l’eau.

Chaque Etat-membre définit les bonnes pratiques agricoles qui seront mises en oeuvre par les agriculteurs dans les zones vulnérables. La Directive Nitrate prévoit l’élaboration de programmes d’action spécifiques dans un délai de deux ans à compter de la désignation de la zone et mis en oeuvre dans un délai de quatre ans après leur élaboration.

La Directive Cadre sur l’Eau du 23 octobre 2000 est la première législation proposant une approche plus globale de la qualité des masses d’eau. D’importants moyens techniques, administratifs, économiques et scientifiques sont mis en oeuvre pour que chaque Etat-membre soit en mesure de respecter « l’obligation de résultat » en termes de bonne qualité des eaux à l’échéance 2015.

La législation française

Essentiellement transposée depuis la réglementation européenne, la législation française en matière de qualité de l’eau propose toutefois une approche plus globale du milieu.

La loi sur les Installations Classées Pour l’Environnement (ICPE) de 1976 définit un régime de déclaration auprès des préfectures pour les infrastructures susceptibles de présenter un danger pour l’environnement. Les bâtiments d’élevage sont les principaux concernés dans le domaine agricole, en conséquence directe de la transposition de la Directive Nitrate. La règlementation concernant le stockage de lisier et les opérations d’épandage est renforcée. Une quantité maximale d’azote par hectare et par an est ainsi définie.

La Loi sur l’Eau de 1992 impose la création de Schémas Directeurs d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE) pour chaque bassin hydrographique, et de SAGE à l’échelon des sous-bassins. Cette loi permet d’encadrer les installations agricoles non classées en ICPE et d’inscrire les zones vulnérables aux nitrates dans ces schémas d’aménagement.

La Loi sur l’Eau et les Milieux Aquatiques (LEMA) de 2006 propose d’encadrer la gouvernance de l’eau pour une gestion plus intégrée de la pollution de la ressource. Sa tentative de modernisation de la Directive sur la Prévention et la Réduction Intégrée de la Pollution aboutit à une réglementation trop peu contraignante. Le projet de redevance pour pollution diffuse qui s’avérait prometteur ne concerne au final que les biocides, et sa portée s’avère très limitée.
La loi Grenelle I adoptée en 2009 prévoit le développement de l’agriculture biologique, la certification environnementale des exploitations et la réduction de moitié de l’usage des pesticides en dix ans. Elle interdit l’utilisation des phosphates dès 2012 et préconise la recherche et la réorientation du secteur agricole vers des pratiques économes en intrants. La loi met l’accent sur quelques pratiques phares : généralisation de la couverture des sols en hiver, valorisation des effluents organiques d’élevage, implantation de bandes enherbées et de zones végétalisées en bordure des masses d’eau.

Rappelons qu’en termes juridiques, le cas des nitrates relève du principe de précaution, l’impact de la pollution azoté étant bien connu. A ce titre, suite à la constitutionnalisation de la charte de l’environnement, une mise en cause de l’Etat est possible pour mauvaise application des textes, comme ce fut le cas en mars 2001 et en juin 2002.

Les réformes successives de la PAC

Les différentes réorientations de la PAC depuis les années 1960 conditionnent les choix agriculturaux et les politiques d’amélioration de la ressource en eau. La première PAC de 1958 soutenait les prix sans aucune limite quantitative dans le but d’augmenter le revenu du travail. L’agriculture s’est intensifiée jusqu’à la fin des années 1980 avec près de 1 mg/L d’accroissement de concentration en nitrates en moyenne chaque année dans les eaux. Dès 1992, une première réforme, certes timide, de la PAC vise à introduire les premières mesures agri-environnementales. Le règlement CEE2078/92 incite à la baisse des productions afin de mieux prendre en compte le marché agricole, de résorber les stocks et de maitriser les pollutions nitratées. Les exploitants prenant le parti d’adopter des méthodes de production moins polluantes et d’entretenir les zones rurales se voient attribuer une aide du Fonds Européen d’Orientation et de Garantie Agricole (FEOGA) qui compense la baisse de production. L’impact sur la qualité paysagère rurale et sur la pollution azotée s’est toutefois révélé insatisfaisant.

La réforme de 1999 et son règlement CEE 1257/1999 reprend les mêmes principes de durabilité des pratiques agricoles. Encore trop orientée vers les préoccupations économiques de la filière, cette nouvelle formule n’a pas eu les effets escomptés. Jusqu’en 2003, il est réaliste de considérer que les investissements de la PAC contribuent au productivisme agricole. En effet, 90 % des dépenses définies en 1999 constituent des aides fonction du nombre d’hectares, de bêtes ou en soutien des prix. La France a bénéficié de 10 milliards d’euros au titre de la PAC 2003 à répartir entre 600 000 exploitations, soit en moyenne 17 000 euros par exploitation par an. Sur les 12 milliards d’euros réinvestis par le gouvernement français, seulement 560 millions sont dédiés aux mesures agri-environnementales.

A partir de 2003, les principes de découplage et d’écoconditionnalité des aides sont mis en oeuvre. Les subventions sont de moins en moins liées à la production et à son niveau. Les agriculteurs touchent un paiement unique par hectare d’exploitation calculé sur la moyenne des primes perçues sur trois années de référence, à condition que ceux-ci respectent les Bonnes Conditions Agricoles et en Environnementales (BCAE).

La réforme de 2009 préconise un découplage total des aides, politique qui sera encore renforcée par la réforme fin 2013 pour la période 2014-2019.
Par abandon progressif des subventions favorisant le productivisme agricole, la PAC a probablement contribué à la stabilisation des pollutions nitratées observée ces dernières années.

Synoptique des principales lois françaises sur l'eau

Figure N°6 : Synoptique des principales lois françaises sur l’eau (source : La France – La ressource en eau, 2009)

2. Techniques agro-environnementales

L’amélioration de la qualité de l’eau vis-à-vis de la pollution, et plus particulièrement de la pollution nitratée, nécessite certains choix culturaux qui d’une part, vont limiter les apports d’intrants nécessaires, et d’autre part, réduire le transfert des polluants vers les masses d’eau. Un panel de techniques, maintenant largement répandues en France et dont l’efficacité est établie, constitue le socle des bonnes pratiques à mettre en oeuvre. A ce titre, ce panel est souvent repris dans les programmes d’action territoriaux de réduction de la pollution agricole.

La couverture permanente des sols

En France, les conditions climatiques entrainent de longues périodes défavorables à la croissance des cultures : entre septembre et mai pour les cultures de printemps, et entre juillet et mai pour le passage d’une culture d’hiver à une culture de printemps. Bon nombre de rotations de cultures annuelles laissent le sol sans couvert végétal pendant ces périodes, ce qui favorise les reliquats d’azote minéral lessivables. La plantation de cultures intermédiaires ou le maintien de résidus de cultures protègent les sols de l’érosion. La biomasse produite adsorbe les nitrates et améliore la porosité du sol, favorisant ainsi l’infiltration des pluies au détriment de leur ruissellement. Les couverts végétaux intermédiaires constitueraient le moyen le plus efficace et bon marché pour la réduction du lessivage de l’azote (Lacroix et al., in Hellier et al., 2009).

Plusieurs études menées en France ont mesuré une réduction de 30 à 60 % des fuites en nitrates par cette technique (Beaudoion et al. Et Constantin et al. In Hellier et al, 2009). Les cultures intermédiaires les plus fréquentes sont la moutarde blanche (Sinapis alba), le seigle (Secale cereale L.), le sorgho commun (Sorghum bicolor) et la phacélie à feuilles de tanaisie (Phacelia tanacetifolia) utilisables en association.

La réimplantation des haies arbustives

Comme pour les cultures intermédiaires, les haies contribuent à la perméabilisation, à l’activité biologique et à l’enrichissement du sol au niveau des racines. Des campagnes de replantation ou de préservation du paysage bocager peuvent contribuer à réduire de manière remarquable les flux lessivés vers les masses d’eau. Le transfert de nitrates peut ainsi être divisé par quatre dans les 120 premiers centimètres du sol entre l’amont et l’aval de la haie.

L’implantation de bandes enherbées

Les bandes enherbées implantées en bordure de parcelle ou sur les bords des cours d’eau constituent des zones tampons dont l’efficacité a souvent pu être démontrée. Simplement fauchées et non fertilisées, leur largeur optimale se situerait entre cinq et dix mètres. Leur efficacité dépend de la nature du sol, du couvert végétal voisin (une bande enherbée suivie d’une haie offre une efficacité maximale) et de la saison (efficacité réduite en hiver). Les bandes enherbées peuvent toutefois être court-circuitées par un réseau de drainage mal conçu.

Une bande de six mètre de large composée des espèces fréquentes (ray-grass anglais, fétuque, dactyle…) pourrait ainsi intercepter jusqu’à 99% des pesticides. Pour la même largeur, une étude privée d’Arvalis révèle une baisse de 62% du volume d’eau ruisselé, de 58% des teneurs en nitrates, de 72% des teneurs en produits phytosanitaires et de 91% en particules solides y compris phosphates(Arvalis). D’un coût total d’implantation estimé à 100€/ha et d’un coût d’entretien de 30€/ha, les bandes enherbées constituent une technique efficiente de protection des cours d’eau.

Exemple de l’efficacité de trois largeurs de bandes enherbées (source Arvalis)

Figure N°7 : Exemple de l’efficacité de trois largeurs de bandes enherbées (source Arvalis)

La préservation des zones humides

Les zones humides abritant des eaux stagnantes peu oxygénées sont des milieux de dénitrification où peuvent aussi se fixer les particules érodées sur lesquelles sont adsorbées du phosphore ou des molécules phytosanitaires. Les prairies humides de fonds de vallons sont les plus efficientes et les plus concernées par les campagnes de préservation des entités paysagères. Leur efficacité est fonction du temps de séjour des intrants dans la zone humide, d’où une efficacité moindre en période de forte pluviométrie. L’efficacité vis-à-vis des nitrates a atteint 75% de dénitrification pour une zone humide de l’ouest du bassin de la Seine en période estivale (Curie, 2006). D’autres mesures révèlent des taux réduits de 35 à 100% (Larson et al., 2000 ; Haag, Kaupenjohann, 2001 in Hellier et al., 2009)

La priorisation des prairies

Les prairies sont très avantageuses en termes de préservation de la qualité des eaux. Assurant une couverture végétale permanente et une perméabilité du sol, le lessivage hivernal des nitrates est fortement réduit. Sources de biodiversité et peu traitées en substances polluantes, leur abandon au profit des cultures fourragères annuelles n’est pas sans conséquence sur la qualité de l’eau. L’efficacité des prairies dépend des pratiques, notamment de la densité d’élevage lorsque celles-ci servent de pâturage. Plus leur gestion est extensive, moins le risque de transfert de nitrates est important. Les risques de pollution sont toutefois plus importants sous une prairie pâturée que sous une praire fauchée (Simon et al, in Hellier et al., 2009). L’allongement de la durée des prairies est également favorable à la qualité de l’eau : plus la prairie se rapproche d’une prairie permanente, plus elle est efficace dans l’adsorption des nitrates. Cependant, l’intégration ne serait-ce que d’une prairie temporaire au sein d’une rotation céréalière s’avère déjà bénéfique pour la qualité de l’eau.

Les méthodes d’apport des intrants

Les dates d’épandage des substances phytosanitaires en fonction des conditions météorologiques conditionnent de manière très significative leur transfert dans le milieu.

En ce qui concerne la fertilisation azotée, celle-ci doit être équilibrée. Le fractionnement des apports permet d’adapter la fertilisation aux besoins des cultures et d’éviter les excédents d’azote lessivable. Un apport annuel d’azote organique inférieur à 170kg d’azote/ha est à ce titre conseillé. Un cahier d’épandage et un plan de fumure peuvent être réalisés par l’exploitant.

3. Programmes d’action territoriaux

Au-delà du cadre réglementaire européen et national, la lutte contre la pollution agricole nécessite des programmes d’action prenant en compte les spécificités territoriales : conditions naturelles, activités anthropiques, jeux d’acteurs… Différentes stratégies sont ainsi élaborées à des échelles hydrologiques comme les bassins versants et s’inscrivent le plus souvent dans le cadre d’un SAGE ou d’un Contrat de rivière. Ce processus de « localisation » et de contractualisation de la gestion de l’eau renforce la participation des différents acteurs, y compris des exploitants agricoles, à l’élaboration des plans d’action. Ces programmes reposent sur l’incitation financière et le volontariat des agriculteurs : des aspects plus prometteurs, durables et souvent mieux perçus que la contrainte réglementaire et unilatérale.

L’évolution des contrats agri-environnementaux

Les premiers contrats de mesures agri-environnementales (MAE) ont été mis en place de 1992 à 1999 suite à la réforme de la PAC. Financés par le Fonds Européen d’Orientation et de Garantie Agricole (FEOGA), ils sont mis en oeuvre par chaque région à travers un cahier des charges qui prend en compte les spécificités territoriales. Une des mesures phares des MAE est l’ancienne Prime à l’herbe qui garantissait 45€/ha pour les exploitants maintenant un pâturage extensif et des pratiques favorisant les prairies temporaires ou permanentes. Les Plans de Développement Durable (PDD), appartenant également au premier dispositif MAE, sont restés de l’ordre de l’expérimental et leur influence est peu généralisable. Finalement, le dispositif MAE a été d’une efficacité très discutable pour plusieurs raisons. Fondé sur le volontariat des agriculteurs, seuls les exploitants déjà sensibilisés aux pratiques extensives ont été concernés par ces mesures. La première Prime à l’herbe a seulement permis d’encourager les exploitations déjà respectueuses de l’environnement, sans être d’un montant suffisamment décisif pour réorienter les exploitations où le risque lié à l’intensification des activités était réel. A titre d’exemple, la prime relative au maïs ensilage pouvait atteindre plus de 300€/ha à la même période. Les Opérations Locales Agro-Environnementales (OLAE) de ce dispositif, essentiellement orientées vers l’entretien du paysage rural, ont également connu un échec relatif. Touchant majoritairement les secteurs affectés par l’exode rural, l’objectif de l’UE s’est avéré plus proche du maintien des revenus des exploitants que de la réduction des pollutions agricoles. A titre d’exemple, à la fin du dispositif en 1999, seul 0,7 % de la SAU française était couverte par les opérations locales.

Dès 1999, la loi d’orientation agricole met en place les Contrats Territoriaux d’exploitation (CTE). Signés pour cinq ans et reprenant l’ensemble des mesures agri-environnementales des pratiques précédentes, leur fonctionnement plus global et forfaitaire en facilite la gestion. Plus efficaces que les MAE et les PDD, les CTE conservent toutefois le même défaut : celui d’encourager les exploitants aux pratiques déjà favorables à l’environnement. Des actions auparavant volontaires se stabilisent par la rémunération, ce qui procure une véritable « aubaine » pour les exploitants. Le bilan 2001 révèle qu’une majorité de CTE s’inscrivent dans une démarche individuelle et dans des régions peu concernées par l’intensification de l’agriculture, alors que des actions collectives à plus grande échelle auraient été plus profitables. A titre d’exemple, en Lorraine comme dans d’autres régions souffrant de disparités départementales, les CTE ont montré leur inefficacité. Dans ces régions, les départements et territoires les plus dynamiques (comme la Moselle) sont à même de prendre en considération les deux volets du contrat (amélioration environnementale et socio-économique) et de maitriser financièrement les rouages du dispositif. A l’inverse, les départements en déclin comme les Vosges tentent de réorienter le dispositif vers l’amélioration socio-économique de la situation.

En 2003, les Contrats d’Agriculture Durable (CAD) remplacent finalement les MAE et les CTE. Les évolutions principales du dispositif reposent sur une meilleure prise en compte des spécificités territoriales, un recentrage sur les enjeux environnementaux, une refonte budgétaire et une simplification administrative. Ces contrats sont également signés pour cinq ans à partir d’un arrêté préfectoral qui définit les enjeux prioritaires de chaque territoire et un nombre d’actions limité à entreprendre pour chaque enjeu. Les mesures agri-environnementales initiales peuvent toutefois cohabiter avec les CAD. C’est le cas des OLAE et des Primes Herbagères Agro-Environnementales (PHAE 1 de 2003 et PHAE 2 de 2007) qui remplacent la Prime à l’herbe. L’arrêt des CTE a cependant entrainé l’hésitation des agriculteurs vis-à-vis de la contractualisation et de son caractère aléatoire, d’autant que les CAD s’avèrent moins avantageux sur le plan financier.

En 2007, le Programme de Développement Rural Hexagonal (PDRH) propose de nouveaux contrats agri-environnementaux qui induisent l’impossibilité de signer de nouveaux CAD. Ces nouveaux contrats de cinq ans engagent l’exploitant à respecter une ou plusieurs Mesures Agri-Environnementales Territorialisées (MAET), l’objectif étant de renforcer le pouvoir de l’échelon régional puis local dans la lutte contre la pollution agricole. Un cahier des charges agro-environnemental est appliqué à la parcelle et aux éléments paysagers voisins (haies, ripisylves, zones humides). Ces mesures doivent permettre de répondre au mieux à des menaces localisées au sein de territoires prioritaires en lien avec la Directive Cadre sur l’Eau. Un maximum de deux mesures par enjeu environnemental est proposé afin de gagner en simplicité et de limiter les dépenses publiques liées à ces mesures.

De manière générale, les différents types de contrat s’avèrent critiquables quant à leur efficacité sur l’amélioration de la qualité de l’eau. Outre le fait que leur succession n’ait pas permis de gagner la confiance des exploitants qui continuent de percevoir ces dispositifs comme aléatoires, ponctuels et favorables qu’à court terme, chacun des contrats est limité dans ses effets par ses propres caractéristiques. Leur gestion est coûteuse sur le plan administratif, tandis que leur suivi et leur évaluation est complexe. Par principe, ces contrats ne font qu’inciter et conforter les choix d’agriculteurs déjà volontaires et aux pratiques favorables à l’environnement. On parle « d’effet d’aubaine » de ces contrats pour les exploitants dont les bonnes pratiques sont financées alors que les mauvaises pratiques d’autres exploitants ne sont pas sanctionnées. Enfin, ces contrats sont localisés dans des zones éligibles dont la délimitation a tendance à varier dans le temps et l’espace, rendant leur efficacité à long terme discutable.

Les contrats de maitrise des pollutions agricoles

En 1993, le premier Programme de Maitrise des Pollutions d’Origine Agricole (PMPOA) est mis en place dans le but de financer la mise aux normes des bâtiments d’élevage pour le stockage des effluents et d’inciter à un épandage réfléchi, en accord avec la réglementation récente sur les installations classées pour l’environnement. Comme pour les contrats environnementaux, l’adhésion est contractuelle et fondée sur le volontariat. Ce dispositif trouve son succès dans le fait que les modifications que les agriculteurs sont incités financièrement à réaliser leur seront normalement à terme imposées par la loi. Dans les faits, plusieurs rapports critiquent la mise en oeuvre de ce programme pour différentes raisons : le fait qu’il ne concerne essentiellement que des exploitations d’une certaine taille, supérieures à 70 UGB en moyenne ; la longueur des procédures et un coût réel de deux milliards d’euros au lieu d’un milliard planifié.

En 2002, le second Programme de Maitrise des Pollutions d’Origine Agricole (PMPOA 2), ou Programme de Maitrise des Pollutions Liées aux Effluents d’Elevage (PMPLEE) corrige quelques limites du programme précédent. La norme communautaire de 170 kg d’azote/ha/an devient une obligation. La taille minimale d’élevage pour accéder aux aides est abrogée. Les zones vulnérables selon la Directive Nitrates font obligatoirement partie des zones prioritaires. A ce titre, tout éleveur en zone vulnérable qui ne se serait pas engagé dans le processus de mise aux normes à partir de 2006 est exclu du tout programme d’investissement communautaire.

Les opérations non-contractuelles

Ces programmes n’engageant pas juridiquement les exploitants concernent essentiellement les conseils en fertilisation dans le cadre de la pollution azotée. Nées en 1980 des constatations du rapport Hénin qui démontre le lien entre surfertilisation et pollution de l’eau, les premières mesures visant à diffuser les bonnes pratiques de fertilisation sont initiées par la Mission Eau-Nitrates et le Comité d’Orientation pour la Réduction de la Pollution par les Nitrates (CORPEN). Dès 1990, l’Association Nationale pour le Développement Agricole (ANDA) lance le programme Ferti-Mieux qui prend de l’ampleur grâce au volontariat des agriculteurs. Chaque action Ferti-Mieux est lancée sur un territoire donné et suivie par un comité de pilotage. Financées par les chambres d’agriculture, les agences de l’eau et les collectivités territoriales, le coût de chaque opération est estimé à 100 000 €/an. En 2010, deux millions d’hectares étaient couverts par un programme, soit 30 000 exploitants répartis en 65 actions Ferti-Mieux. Ces opérations ont montré de bons résultats en termes d’évolution des pratiques de fertilisation et de la pollution azotée, bien qu’elles reposent sur le volontariat des exploitants, au même titre que l’ensemble des contrats agri-environnementaux. (Cf Annexe)

Flèche

L’étude de la relation entre activités agricoles et dégradation de la ressource en eau révèle la complexité de la mise en oeuvre de politiques agri-environnementales intégrées et adaptées aux spécificités territoriales ; en témoignent les plans successifs et leur évolution permanente laissant parfois les acteurs dubitatifs quant à la cohérence des dispositifs publics. La réduction de l’utilisation des intrants et la remise en cause progressive des techniques qui ont été à la base de l’intensification agricole de ces soixante dernières années semble être en cours. Les pratiques visant à prévenir la vulnérabilité des milieux se généralisent et permettent de préserver à la fois la ressource en eau et le paysage agricole.

Comment accélérer la généralisation de ces bonnes pratiques sans remettre en cause la rentabilité des exploitations ni créer des effets d’aubaines par l’opportunité des contrats agri-environnementaux ?

Comment adapter les politiques agri-environnementales aux spécificités d’un territoire et de son jeu d’acteurs ?

Retour au menu : La Seille, gestion de la ressource en eau et pollution agricole : Influence des dispositifs agri-environnementaux territorialisés dans le bassin versant de la Seille